Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział mjr K. L. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu rozformowania jednostki wojskowej, w której pełnił on zawodową służbę wojskową i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Decyzja ta została doręczona oficerowi w dniu 16 grudnia 2002 r.
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. K. L. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją nr [...] z dnia 29 maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzja nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...].
W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie wypowiedzenia mjr K. L. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf-332/Org/P1 z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych, jednostka wojskowa, w której służbę pełnił wymieniony uległa rozformowaniu z dniem 31 grudnia 2002 r., a skarżący znalazł się w grupie kadry, dla której nie udało się znaleźć stanowiska odpowiedniego do posiadanych kwalifikacji wojskowych, stopnia wojskowego, co skutkowało zaistnieniem przesłanek do dokonania żołnierzowi wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Organ stwierdził, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych, był aktem, mocą którego dokonano przeformowania jednostki. Nie był zapowiedzią przeformowania w przyszłości, nie był też aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, którym dokonano przeformowania. Nie wydano bowiem w tym zakresie żadnego innego aktu. Przeformowanie było procesem przekształceń w wielu płaszczyznach: organizacyjnej, personalnej, lokalowej, technicznej itd. Stąd, wydając rozkaz o przeformowaniu, określono początek i koniec tego procesu. Wydanie rozkazu Szefa Sztaby Generalnego WP stanowiło podstawę do podjęcia działań personalnych, zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości, do wypowiadania żołnierzom stosunku służbowego. Zaznaczono, że decyzja z dnia [...] weszła do obrotu prawnego 16 grudnia 2002 r. (data jej doręczenia żołnierzowi), a więc przed faktyczną datą zakończenia procesu rozformowania jednostki wojskowej, co zdaniem organu dowodzi oczywistości istnienia związku przyczynowego między rozformowaniem jednostki, a wypowiedzeniem żołnierzowi pełniącemu służbę w tej jednostce stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1620/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji tylko jeżeli zostanie ustalone wystąpienie jednej z enumeratywnie wyliczonych wad w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 156 § 1. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na przedmiot tego postępowania, nie prowadzi się postępowania dowodowego, nowych dowodów, które prowadziłoby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Obowiązujący w dacie wydania decyzji o wypowiedzeniu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowił, iż dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe.
Na mocy rozkazu Szefa Generalnego WP nr Pf-332/Org/P1 z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych, jednostka wojskowa, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową uległa rozformowaniu. Rozkaz ten nie był zapowiedzią przeformowania jednostki w przyszłości, nie był także aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, mocą którego dokonano przeformowania Centrum Szkolenia [...] w P.. W rozkazie tym określony został zarówno początek, jak i koniec tego procesu. Wydanie tego rozkazu stanowiło podstawę do podjęcia przez organy wojskowe działań zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia żołnierzom stosunku służbowego.
Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf 309/Org/P1, a zatem w dniu 8 sierpnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenie K. L. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostało dokonane decyzją z dnia [...], a zatem po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP.
Z treści powołanego przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego i taki związek w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie występuje. Jak przyjął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001r. w sprawie sygn. akt II SA 2673/00 (Lex nr 77681), wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procedur.
W rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, wbrew zarzutom skarżącego, że prowadzone w stosunku do niego czynności prawne i kadrowe oparte były na umocowaniu prawnym. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, pozwalał organowi wojskowemu na dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową podlegała rozformowaniu, a brak było możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe. Brak możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe K. L. wynika z notatki sporządzonej dla Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia 18 listopada 2002 r.
W takiej sytuacji zaistniała zatem podstawa do zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej i wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Zaskarżona decyzja nie została dotknięta żadną z wadliwości wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
K. L. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:
- naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w związku z art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w świetle przytoczonego przepisu wbrew jego wyraźnemu brzmieniu, dopuszczalnym jest wypowiedzenie stosunku zawodowej służby wojskowej przy braku rzeczywistego, a w tym czasowego związku przyczynowego pomiędzy rozformowaniem jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy nie pełni służby w chwili doręczenia mu decyzji o wypowiedzeniu, a tym wypowiedzeniem;
- naruszeniu norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) poprzez przyjęcie na tle stanu faktycznego sprawy, że żołnierz w chwili doręczenia mu decyzji o wypowiedzeniu zajmował stanowisko służbowe w strukturach Centrum Szkolenia [...] w P., które nie istniało już od 31 grudnia 2002 r.;
- naruszeniu norm postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję odnoszącą się do decyzji obciążonej następującymi wadami formalnymi: naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję odnoszącą się do decyzji, w której brak było dostatecznego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Na tych podstawach wnosił o:
- zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w całości;
- rozważenia możliwości przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania:
- "czy stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 1997 r. nr 10, poz. 55 ze zm.), dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu motywowanego tym, iż jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni służbę ulega rozformowaniu i brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe, jeżeli jednostka ta od wielu miesięcy nie istnieje, żołnierz nie pełni w niej służby i nie zajmuje w niej żadnego stanowiska służbowego i nie zbadano możliwości wyznaczenia na inne stanowiska w strukturach Sił Zbrojnych RP, a w związku z tym, czy zachodzi pomiędzy tym wypowiedzeniem, a owym rozformowaniem związek przyczynowy?".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, dopuszczalne jest tylko w razie gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego kwalifikowanych wad decyzji, a zatem kwalifikowanych naruszeń prawa. Do wykładni kwalifikowanych naruszeń prawa nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że nie została dotknięta żadną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nieprawidłowy. Art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej", nie był stosowany przez Sąd i nie można go łączyć z dopuszczalnością stwierdzenia nieważności. Ocena zaskarżonej decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wymagała rozważenia wadliwości z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli przyjąć, że zarzuca skarga kasacyjna naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została(...) z rażącym naruszeniem prawa", to należy zważyć, że rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa, która nie wymaga wykładni. W skardze kasacyjnej zarzuca się błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis prawa, który wymaga wykładni, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi: "Dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić: jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe". Samo sformułowanie "wypowiedzenie stosunku służbowego przez właściwy organ może nastąpić" wprowadza element oceny zastosowania wypowiedzenia, jak i następne elementy stanu hipotetycznego, jak "podlega rozformowaniu", "brak możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe", są pozostawione ocenie właściwego organu wojskowego.
Powoduje to, że nie można normy prawnej zawartej w art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zakwalifikować do normy prawnej, która nie podlega wykładni i z tego względu zakwalifikować do rażącego naruszenia prawa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który nie był stosowany przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy, a zatem nie można skutecznie zarzucić jego błędnej wykładni.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia norm postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi na decyzję obciążoną wadami formalnymi, a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w decyzji dostatecznego uzasadnienia. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że stwierdzenie nieważności dopuszczalne jest tylko w razie wystąpienia ciężkich kwalifikowanych wad, a do takich nie zalicza się naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dostatecznego uzasadnienia decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do wystąpienia do poszerzonego składu o podjęcie uchwały na podstawie art. 187 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.