Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 874/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. S. Sp. z o.o. w Tarnowie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności z tytułu dozoru samochodów, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Tarnowie z [...] maja 2009 r. znak [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny.
Skarżąca na podstawie Zarządzenia Starosty Tarnowskiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wyznaczona do usuwania, na polecenie Policji, pojazdów z drogi i prowadzenia dla nich parkingu strzeżonego. Pomiędzy właścicielem pojazdu, a prowadzącym parking nie zachodzi żaden stosunek zobowiązaniowy o charakterze cywilno-prawnym, lecz zachodzi stosunek administracyjny wynikający z władczych działań organów administracji. Dyspozycja usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym wydawana jest w trybie art. 130a ust. 1 i 5c ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Właściciela pojazdu powiadamia się w trybie administracyjnym o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w razie nieodebrania go w ustawowym terminie. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U.
Nr 191, poz. 1377 ze zm.) wydanie pojazdu następuje na podstawie zezwolenia administracyjnego, które uzależnione jest od uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie, stosownie do § 6 ww. rozporządzenia, a w razie nie odebrania pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, pojazd taki przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, zgodnie z art. 130a ust. 10 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Strony sporu zgodne są co do tego, że żądanie skarżącej o zwrot przysługujących jej należności wynikłych z tytułu holowania i parkowania pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia poprzedzającego jego przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa jest uzasadnione, natomiast w ocenie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Tarnowie oraz Dyrektora Izby Skarbowej w Tarnowie, brak jest podstaw normatywnych, aby uznać, że organ egzekucyjny obowiązany jest do uregulowania żądanych należności w trybie art. 102 § 2 ustawy z 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 151 ze zm.), o co wnosiła skarżąca.
W ocenie organów obu instancji orzekających w sprawie nabycie pojazdów na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a ust. 10 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym ma charakter pierwotny, zatem na nabywcę nie przechodzą zobowiązania poprzedniego właściciela. Zdaniem tych organów zobowiązanym do zapłaty za holowanie i parkowanie pojazdu do czasu nabycia własności przez Skarb Państwa jest osoba, która pojazd porzuciła z zamiarem wyzbycia się jego własności.
Z kolei skarżąca domagając się od organu egzekucyjnego zwrotu należnych jej kosztów na podstawie art. 102 § 2 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniosła, że ostatecznie koszty te organ powinien wyegzekwować od właściciela pojazdu.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 102 § 2 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z powodów niżej przedstawionych.
Obie strony sporu, zarówno skarżąca, jak i organ, dokonując oceny prawnej niespornego stanu faktycznego stoją na stanowisku, że w sprawie toczyły się dwa postępowania: pierwsze – postępowanie prowadzone w celu zapewnienia bezpieczeństwa na drogach publicznych oraz drugie – postępowanie likwidacyjne. Stronom sporu umknęła z pola widzenia istotna – z punktu widzenia żądań skarżącej – okoliczność, że pomiędzy pierwszym i drugim postępowaniem, toczyło się jeszcze jedno postępowanie administracyjne. A zatem od momentu usunięcia pojazdu z drogi do jego likwidacji po przejściu na własność Skarbu Państwa toczą się trzy odrębne postępowania.
Pierwsze postępowanie – prowadzone przez organy Policji w trybie art. 130a ww. ustawy o ruchu drogowym i ww. rozporządzenia MSWiA w sprawie usuwania pojazdów. Postępowanie to rozpoczyna się wydaniem dyspozycji w sprawie usunięcia pojazdu z drogi, a następnie decyzji o umieszczeniu go na wyznaczonym parkingu strzeżonym; w ramach tego postępowania organ Policji wydaje zezwolenie do odbioru pojazdu z parkingu wraz z dowodem uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, które to koszty obciążają właściciela pojazdu.
Obie strony sporu zgodne są co do właściwości organu prowadzącego to postępowanie, jak i obowiązku pokrycia kosztów wynikłych z tego postępowania przez właściciela pojazdu.
Drugie postępowanie – rozpoczyna się powiadomieniem przez prowadzącego parking strzeżony, na którym został umieszczony usunięty z drogi pojazd, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz organ Policji, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu – o nieodebraniu pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Procedura ta wynika z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia MSWiA w sprawie usuwania pojazdów. Organ Policji przekazuje pojazd do dyspozycji naczelnika właściwego miejscowo urzędu skarbowego z wnioskiem o jego przejęcie na rzecz Skarbu Państwa i likwidację. Naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego powiadamia zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia MSWiA w sprawie usuwania pojazdów, właściciela pojazdu o wszczęciu w trybie art. 61 § 4 k.p.a. postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a następnie wydaje decyzję o przejęciu przedmiotowego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
Organem właściwym do prowadzenia "drugiego" postępowania jest więc naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Postępowanie to prowadzone jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wszczęte poprzez wydanie postanowienia na podstawie: art. 61 § 4 tej ustawy, a kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Obie strony sporu zgodne są co do właściwości organu; jeżeli chodzi o koszty – stanowiska są podzielone.
Trzecie postępowania – to postępowanie egzekucyjne, którego podstawą wszczęcia jest tytuł wykonawczy – w rozpatrywanej sprawie będzie to prawomocna decyzja o przejęciu pojazdu na Skarb Państwa. Postępowanie to kończy sprzedaż pojazdu lub jego demontaż, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Obie strony sporu zgodne są co do tego, że organem egzekucyjnym jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego jako organ likwidacyjny, a koszty związane z parkowaniem pojazdu od dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa ponosi Skarb Państwa; koszty te na żądanie dozorcy przyznaje organ egzekucyjny (§ 6 ww. rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 102 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Sąd podzielił stanowisko organów, że koszty dozoru pojazdów, o których mowa, obciążają Skarb Państwa dopiero od dnia ich przejęcia na własność i orzeka się o nich w ramach postępowania likwidacyjnego i na podstawie przepisów regulujących to postępowanie. Koszty powstałe przed tym dniem związane z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowaniem na parkingu strzeżonym, wbrew zarzutom skargi, nie stanowią kosztów postępowania likwidacyjnego i nie mają do nich zastosowanie przepisy dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji.
W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę, koszty objęte żądaniem skarżącej stanowią koszty postępowania administracyjnego związanego z przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa ("drugie" postępowanie), o których należy rozstrzygać w trybie art. 264 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.
W związku z wątpliwościami skarżącej Sąd wyjaśnił, że okoliczność, iż "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania.
Zdaniem Sądu, nie ma uzasadnionych powodów, aby kwestionować, że koszty związane z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowania do czasu przejścia na własność Skarbu Państwa, stanowią koszty postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o przejęciu takiego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Jest to postępowanie poprzedzające postępowanie egzekucyjne i z tych powodów nie mogą mieć zastosowania przepisy o zwrocie kosztów dozorcy przechowującemu pojazd na podstawie przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne.
Zgodnie z art. 262 pkt 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy. W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że koszty usunięcia pojazdu z drogi z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a następnie jego przechowywanie na parkingu strzeżonym są kosztami wynikłymi z winy właściciela pojazdu, który jest stroną postępowania i adresatem decyzji o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Wynika to wprost z art. 130 a ust. 1 i 5c ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Sąd wskazał, że jednostka prowadząca parking strzeżony w momencie zawiadomienia właściwego miejscowo urzędu skarbowego w trybie § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia MSWiA w sprawie usuwania pojazdów, zna swoje koszty związane z usunięciem i przechowaniem konkretnego pojazdu i może o nich powiadomić wskazany urząd skarbowy. Właściwy urząd skarbowy wydając decyzję o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 130a ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, "ustala" koszty postępowania wynikłe z winy strony, a zatem ma obowiązek odnieść do tej kwestii. Co prawda koszty żądane przez skarżącą powstały na podstawie odrębnych przepisów, z ustaw szczególnych, ale ta okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku rozstrzygania o nich w trybie art. 264 k.p.a. w drodze postanowienia.
W związku z uchyleniem rozstrzygnięć obu instancji, organ administracyjny zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w wyroku przy ponownym rozstrzyganiu wniosku skarżącej z dnia 26 lutego 2009 r.
Uznając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 262 § 1 pkt 1 w zw. z art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie, że organ orzekający w sprawie wniosku strony winien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na tej właśnie podstawie prawnej oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie może on stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 262 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa materialnego;
- – art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 262 § 1 pkt 1 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie (co dla organu jest wiążące), że przy ponownym rozstrzygnięciu wniosku skarżącej z dnia 26 lutego 2009 r. organ administracyjny powinien zastosować wskazane przepisy, w sytuacji, gdy nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej, co w konsekwencji zobliguje organy do wydania postanowień naruszających przepisy prawa.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- 2) zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przepisami prawa wyznaczającymi kompetencje judykacyjne. Według art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". W rozpoznawanej sprawie mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 przyjął: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, w których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.
Nr 50, poz. 449)". W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie utrwalił się pogląd, że ustalenie wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy o ruchu drogowym następuje na drodze postanowienia administracyjnego. Terminem początkowym ponoszenia przez Skarb Państwa wyżej wymienionych należności jest dzień, w którym upłynął 6-miesięczny okres liczony od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Od tej bowiem daty Skarb Państwa staje się właścicielem pojazdu i wchodzi w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela. Oznacza to, że podmiot prowadzący parking, którego dozorem objęty był pojazd jest uprawniony do otrzymywania na żądanie od Skarbu Państwa zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za okres od dnia, w którym Skarb Państwa stał się właścicielem pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Istotną wątpliwość budzi natomiast zagadnienie czy Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty wyżej wymienionych należności także za okres poprzedzający, gdy nie był jeszcze właścicielem pojazdu z mocy prawa, w sytuacji, gdy właściciel nie odebrał pojazdu. Nie można bowiem uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawnego sytuację, w której podmiot prowadzący parking wyznaczony przez starostę zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela i nie przeszedł na rzecz Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga określenia, jaki stosunek prawny łączy Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking".
Analizując orzecznictwo Sądu Najwyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że "Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zdania z zakresu administracji, a wobec tego łączy te jednostki także z organem administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.
Jakkolwiek co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro § 3 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdział 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży nieruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, to właśnie ten przepis jest podstawą zastosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, o której mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wysokości wynagrodzenia wskazał, że "Dozorca występując do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może przedstawić pokwitowanie i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Przy określeniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 należy więc uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajęta nieruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Wskazane wcześniej okoliczności dotyczące opłat powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie.
Można bowiem uznać, że już od chwili usunięcia z drogi pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się wyznaczona jednostka zaczyna sprawowanie nad nim dozoru, a warunkiem właściwego sprawowania tego dozoru jest przemieszczenie pojazdu na parking strzeżony".
W tym stanie rzeczy, skoro wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.