Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2019 r., sygn. akt I OSK 895/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1064/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. J. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [.]. z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, w pkt I stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] z dnia [..] maja 2017 r., w pkt II uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [..], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył skarżącej E.J. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [.].. Skarżąca dotychczas była funkcjonariuszem. Dokument propozycji pracy nie zawierał jakiegokolwiek pouczenia o prawie wniesienia środków zaskarżenia do sądu lub organu administracyjnego.

Pismem z 26 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do złożenia propozycji służby. Jednocześnie w piśmie z 7 czerwca 2017 r. oświadczyła, że przyjmuje "propozycję zatrudnienia/pełnienia służby". Zaznaczyła jednak, że zgadza się na tę propozycję pod ekonomicznym przymusem – utraty zatrudnienia po 25 latach służby. Dodatkowo 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. propozycji zatrudnienia, zawierającej, jej zdaniem, decyzję o zwolnieniu ze służby.

W odpowiedzi na odwołanie i wezwanie do złożenia propozycji służby, pismem z 27 czerwca 2017 r. organ wskazał, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej dla propozycji pracy przedłożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie, nie było również możliwości zaskarżenia ww. propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym.

Po wezwaniu organu ww. pismem z 13 czerwca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na złożoną jej propozycję pracy, domagając się uchylenia tego aktu lub czynności.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z uwagi na całkowity brak pouczenia skarżącej o przysługujących jej środkach zaskarżenia, organ nie mógł skutecznie domagać się odrzucenia skargi, licząc początek biegu terminu począwszy od dnia doręczenia propozycji pracy.

Następnie Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się różne stanowiska w kwestii dopuszczalności skargi skierowanej do sądu administracyjnego na propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wynika to z faktu, że zarówno w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, brak jest wyraźnych przepisów dotyczących zaskarżania propozycji pracy, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, skarżąca, będąca dotąd funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej, z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącą służbę w Urzędzie Skarbowym w [...]. W ocenie Sądu, cyt. art. 165 ust. 1 dotyczył jedynie tymczasowego przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, tj. na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Przepis ten nie stanowił jednak podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej.

W ocenie Sądu, nie ma racji skarżąca twierdząc, że z art. 165 ust. 7 cyt. ustawy wynika, że mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymał. Propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio" użyty w art. 174 ust. 3 w/w ustawy porządkuje jedynie kwestię, kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, formę decyzji administracyjnej miała jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Z kolei treść art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jest odmienna od ww. art. 169 ust. 4 powołanej ustawy. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się określeniem "decyzja administracyjna" na oznaczenie formy pisemnej propozycji. Skoro tak, to zdaniem Sądu, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku należałoby ją domniemywać. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określały sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach.

Zdaniem Sądu, propozycja pracy przedstawiona skarżącemu, posiadającej dotychczas status funkcjonariusza (w ramach tzw. ucywilnienia), stanowiła za to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka podlegała kontroli sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ma charakter władczy, mimo braku jej nazwania "decyzją administracyjną" lub postanowieniem. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję, skarżąca była funkcjonariuszem, a nie pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy (przed jej przyjęciem) nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji po jej przyjęciu i nawiązania na tej podstawie innych stosunków prawnych, nie ma znaczenia w tej sprawie. Innymi słowy, przedmiotem rozstrzygania przez Sąd, jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tylko propozycja pracy została zaskarżona), a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. O tym, że propozycja pracy, sama z siebie, nie powodowała przekształcenia podstawy pracy świadczy art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym w przypadku nieprzyjęcia propozycji pracy następowało wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, co było traktowane jako zwolnienie ze służby – sama propozycja pracy i jej doręczenie nie miało automatycznego wpływu na dalszy charakter zatrudnienia. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Sąd przyjął, że zaskarżona "czynność" polegała na realizacji przez organ uprawnienia i obowiązku (wprost wynikającego z przepisu prawa) złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a jednocześnie, po stronie funkcjonariusza, istnieniu ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a realizacją uprawnienia przez funkcjonariusza, polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Będące przedmiotem sporu pismo (propozycja pracy) ma charakter władczy, ponieważ kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne i władcze kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) samodzielnie określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia.

W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i w wyniku zachowania również samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Powyższe następstwa ciągu zdarzeń wywołanych złożeniem propozycji pracy wynikają wprost z ww. przepisów i nie są związane bezpośrednio z procedurą podejmowanej czynności tj. przedstawianiem propozycji pracy. Nie ma więc znaczenia, że w dacie złożenia skargi skarżąca, która przyjęła propozycje pracy, była pracownikiem, a nie funkcjonariuszem.

Odnosząc się do argumentów organu o niedochowaniu terminu zaskarżenia propozycji pracy, Sąd zauważył, jak wynika z akt sprawy, skarżąca po otrzymaniu w dniu 25 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wniosła pismami z 7 czerwca 2017 r. wezwanie do złożenia propozycji służby i odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z 13 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi nie wskazał jakiegokolwiek trybu zaskarżenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca wprawdzie dokonała formalnego wezwania w dniu 13 czerwca 2017 r., a wiec po upływie 14 dniowego terminu, tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, która nie będąc pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mogła w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności. Skoro propozycja pracy w istocie zmieniała dotychczasowy stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem to obowiązkiem organu było odpowiednie pouczenie o środkach zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wskazał, że z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika, że przedkładając skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Sąd uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej. Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy.

Mając powyższe na uwadze, należało, zdaniem Sądu, przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

W tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie służby. W aktach osobowych skarżącej, brak jest również choćby arkusza oceny pracownika/ funkcjonariusza – przygotowanego w celu ustalenia spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust.

7. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił motywy swojego działania, opisując zajmowane przez skarżącą stanowiska. Sąd jednak nie mógł tej argumentacji uznać za podstawę oceny prawidłowości przedstawionej propozycji pracy, ponieważ doprowadziłoby to do samodzielnego ustalenia przez sąd administracyjny stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca podkreślała ponad 25- letni staż pracy. Uzyskała pozytywną rekomendację zespołu opiniującego. W ocenie Sądu, żaden przepis nie wykluczył wykonywania powierzonych jej zadań jako funkcjonariusz służby celno- skarbowej. Co więcej, nawet z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ rozważał powierzenie skarżącej zadań w jednostkach, w której służbę pełniliby wyłącznie funkcjonariusze. Z akt osobowych wynika, że w ogóle nie przeprowadzono analizy kwalifikacji skarżącej pod kątem przedstawionej jej propozycji pracy, a nie służby. Obiektywnie pozbawienie skarżącej uprawnień dodatkowych związanych z długoletnią, docenianą przez przełożonych służbą, może być obierane jako krzywdzące – tym bardziej, że organ nie przedstawił ani na piśmie, ani ustanie, rzeczywistych powodów "ucywilnienia".

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy, powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był, w ocenie Sądu, zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła E. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn.zm.) – dalej: "p.w.k.a.s." nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z póżn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw)), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
2. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
3. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 276 ust.1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) – dalej:" u.k.a.s" poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 u.k.a.s. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
4. art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art.17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę Skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Strony Skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona Stronie Skarżącej na podstawie art. 165 ust.7 p.p.s.a stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV,V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;
6. art. 146 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] do przedłożenia Stronie Skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby Strony Skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a przepis ten nie nakłada na Organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w odniesieniu do Strony Skarżącej;
7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Strony Skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem Organ nie pouczył Strony Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na Organie nie ciążył obowiązek pouczenia Strony Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym Strona Skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;
8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez Organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd:
3. art. 165 ust. 7 ustawy d dnia 16 listopada 2016 r. p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, ze art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;
4. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służby) a nie propozycji służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów winna prowadzić do wniosku, że z konstrukcji art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wynika konieczność uwidaczniania w formie pisemnej dokonanej analizy w/w przesłanek, która doprowadziła do przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia a nie służby, a ponadto przepis ten poprzez użycie zawrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form " zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;
5. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;
6. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowe pominięcie przez Sąd I instancji, że Strona Skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w " służbie publicznej ";

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istotą niniejszej sprawy, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jest ustalenie czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [.] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przypomnieć należy, że ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową (dalej KAS), podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Na podstawie art. 160 przepisów wprowadzających zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. W miejsce zlikwidowanej Służby Celnej powołana została w ramach KAS nowa formacja Służba Celno-Skarbowa. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 powołanej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W myśl art. 169 ust. 4-7 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, nie podzielił stanowiska sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi czynności, o której mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. (...) Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym".

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Przyjęcie stanowiska, że propozycja zatrudnienia nie jest czynnością, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyni zbędną ocenę naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a.

W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., czy też art. 146 § 1 p.p.s.a., jest nieuprawnione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekła jak w punkcie pierwszym. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

| | |