Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2251/06 oddalił skargę K. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia K. N. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, Wojskowa Komenda Uzupełnień (WKU) w B., w której K. N. pełnił zawodową służbę wojskową, z dniem 1 listopada 2003 r. uległa przeformowaniu w nową strukturę organizacyjną, wskutek czego zmniejszył się jej stan etatowy, zaś zajmowane przez oficera stanowisko służbowe uległo likwidacji i brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych.
W tej sytuacji Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział K. N. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej.
W dniu 29 maja 2006 r. K. N. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] podnosząc, że zgodnie z dyspozycją art. 78 ust. 2 pkt 2, stanowiącego podstawę wypowiedzenia, obowiązującej w dacie wydania decyzji, wojskowej ustawy pragmatycznej, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. W sprawie bezsporne jest, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2002 r. Wojskowa Komenda Uzupełnień w B. uległa przeformowaniu w dniu 1 listopada 2003 r., w wyniku czego nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. Rozkaz miał charakter konstytutywny, na jego mocy dokonano przeformowania jednostki wojskowej. Przeformowanie było procesem przekształceń w wielu płaszczyznach: organizacyjnej, personalnej, lokalowej, technicznej. Stąd też uprawniony organ wojskowy, wydając rozkaz o przeformowaniu określił zarówno początek jak i koniec tego procesu. Wydanie rozkazu stanowiło podstawę podjęcia działań personalnych, zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiadania żołnierzom stosunku służbowego. K. N. znalazł się zaś w grupie kadry, dla której nie udało się znaleźć stanowiska odpowiedniego do posiadanych przez niego kwalifikacji wojskowych i zgodnego z posiadanym stopniem wojskowym, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] podnosząc, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z treści art. 156 § 1 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. N. na powyższą decyzję uznał, że wydana ona została zgodnie z prawem.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 78 ust. 1 pkt 2 (powinno być art. 78 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dotyczy tych jednostek wojskowych, w których zmniejszył się ich stan etatowy. W ocenie Sądu w sprawie bezsporne jest, że z dniem 1 listopada 2003 r. w jednostce, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, doszło do zmniejszenia jej stanu osobowego oraz że nie było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, o czym świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w art. 78 ust. 1 pkt 2 (powinno być art. 78 ust. 2 pkt 2) użyto sformułowania, które wskazuje, że nie dotyczy to jednostek będących w trakcie rozformowywania, lecz takich które temu procesowi podlegają, a więc są rozformowywane lub zapadły, co do nich formalne decyzje o ich rozformowaniu. W przedmiotowej sprawie taką formalną decyzją był rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, na mocy którego WKU w B., w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, uległa rozformowaniu. W ocenie Sądu fakt rozformowania się jednostki skarżącego nie może budzić wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ponadto pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA 2673/00 o konieczności zachowania związku pomiędzy rozformowaniem jednostki, a wypowiedzeniem stosunku służbowego i uznał, że w niniejszej sprawie związek taki został zachowany, co nie pozwala ocenić dokonanego skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego jako naruszającego prawo, tym bardziej naruszającego je w stopniu rażącym. Sąd podkreślił, że rozformowanie jest procesem, który dla swojej prawidłowości wymaga czasu i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej dlatego właśnie używa formuły "podlega rozformowaniu". Takie brzmienie przepisu wskazuje, że proces ten powinien być rozpoczęty, z tym, iż za jego rozpoczęcie w niniejszej sprawie uznać należy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Zdaniem Sądu skarżący bezpodstawnie utożsamia rozformowanie z faktyczną likwidacją swojego stanowiska służbowego. Proces rozformowania jednostki i zmniejszenie się stanu osobowego (unieważnienie etatu) są bowiem odrębnymi okolicznościami i tylko z tą pierwszą przesłanką ustawa pragmatyczna wiąże określone skutki prawne. Dla prawidłowości wypowiedzenia stosunku służbowego nie jest istotne, czy wypowiedzenia tego dokonano przed, czy po dacie wskazanej w rozkazie o rozformowaniu, lecz istotne jest, czy zachodzi związek między rozformowaniem, a wypowiedzeniem stosunku służbowego. Innymi słowy konieczne jest, aby wypowiedzenie było logiczną, nieuchronną konsekwencją rozformowania. Wypowiedzenie nie musi jednakże następować chronologicznie po dacie wskazanej, jako data tego rozformowania. Do takiego wniosku - zdaniem Sądu - prowadzi literalna wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia złożonej skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł, reprezentowany przez radcę prawnego, K. N..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) poprzez jego błędna wykładnię i zastosowanie wobec skarżącego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego,
- art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc i w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez formułowanie przez Sąd pierwszej instancji oceny bez udowodnienia w postępowaniu faktów, do których się odnosiła, a także analizowanie i interpretowanie treści nie-aktu, tj. rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] lipca 2002 r. w sposób nieznajdujący potwierdzenia w przepisach zawartych w tym nie-akcie, na które to rzekome dowody skarżący nie miał żadnego wpływu i z którymi nie był zapoznawany w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, ani przed organami administracyjnymi,
- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominiecie w uzasadnieniu orzeczenia rozstrzygnięcia co do części zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze, a w szczególności co do naruszenia przez organ administracji ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa czy też art. 10 kpa, poprzez niewskazanie możliwości faktycznego braku wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie oraz nie zapoznanie go z materiałami postępowania,
- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominiecie w uzasadnieniu orzeczenia rozstrzygnięcia co do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze w przedmiocie naruszenia art. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 17 i 19 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 498/06, w którym wyrażony został pogląd, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej dokonywane na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dniem w tym rozkazie oznaczonym, uprawnia do dokonania wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierzowi, natomiast przed takim dniem jest przedwczesne, a więc nieuprawnione.
W ocenie skarżącego organ może wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wówczas, gdy już zmniejszył się stan etatowy jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę. W sprawie K. N. stan etatowy miał się dopiero zmniejszyć w dniu 1 listopada 2003 r. Dokonywanie wypowiedzenia przed datą zmniejszenia się stanu etatowego jednostki choćby o jedno stanowisko, rażąco naruszało więc prawo. Naruszenie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej - zdaniem skarżącego - było oczywiste i bezsporne.
Skarżący zarzucił, że w sprawie brak jest dowodów potwierdzających, iż przed dniem [...] (tj. w momencie podjęcia decyzji o wypowiedzeniu) lub przed dniem 13 stycznia 2003 r. (tj. w dacie doręczenia decyzji o wypowiedzeniu) stan etatowy WKU w B. zmniejszył się oraz że Sąd pierwszej instancji dokonał analizy treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2002 r. bez uzyskania tego dokumentu do akt sprawy, przez co naruszona została zasady swobodnej oceny dowodów. K. N. zaznaczył ponadto, że w treści uzasadnienia pominięto szereg podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
W tej sytuacji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153 poz.1270 ze zm) zwanej dalej ppsa. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art.174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut nie jest trafny. Stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U Nr 153, poz. 1270 ze zm), Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, a więc nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarówno z akt osobowych skarżącego, jak i z kwestionowanych decyzji wynikała treść rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż jednostka wojskowa, w której służył skarżący podlegała przeformowaniu i z dniem 1 listopada 2003 r. nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. W związku z tym nie istniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Ponieważ takie postępowanie nie było prowadzone, to oczywistym jest, iż nie mógł zostać naruszony art. 233 § 1k.p.c., który ma zastosowanie tylko w przypadku dopuszczenia przez Sąd dowodu z dokumentów
Odnośnie natomiast zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w skardze naruszenia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, wskazać należy, iż Kodeks ten nie jest aktem wiążącym w Polsce, może być jedynie traktowany jako akt wytyczający pożądane standardy działania administracji.
Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego: art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez błędną jego wykładnię stwierdzić należy, iż zarzut ten jest nietrafny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że błędna interpretacja przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 1387/89. Lex nr 46253; wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 489/05, Lex nr 196694).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności na tle wykładni art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. W wyroku z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1986/06 podobnie jak w wyrokach z dnia 23 września 2004 r. OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006 r. I OSK 587/05,14 grudnia 2006 r., sygn. akt IOSK 498/06, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że użycie w drugim członie omawianego przepisu czasu przeszłego i czasownika dokonanego ("zmniejszył się") oznacza, że w dacie wypowiedzenia stan ten musi już zaistnieć, a zatem jednostka wojskowa winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe uniemożliwia trwanie stosunku służbowego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przedstawionego powyżej poglądu. Przychyla się natomiast do stanowiska wyrażonego w następujących orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 2673/00, Lex nr 77681, wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt II SA 1530/01, Lex nr 140906, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1061/06, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1242/06, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 443/07). W orzeczeniach tych zaprezentowano pogląd według, którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu. Wejście w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także do podejmowania decyzji o wypowiadaniu żołnierzom zawodowym stosunków służbowych. Celem tego rozkazu była bowiem zmiana struktury organizacyjnej tych jednostek, co wiązało się z koniecznością zmniejszenia ich stanu etatowego. Natomiast analiza przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było wykluczenie możliwości dokonania wypowiedzenia przed rzeczywistym zmniejszeniem stanu etatowego jednostki wojskowej, a użyta forma "zmniejszył się jej stan etatowy" wskazuje jedynie na konieczność zachowania związku pomiędzy zmniejszeniem stanu etatowego jednostki wojskowej a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Taki związek powinien być zachowany również wtedy gdy przyczyną (podstawą) wypowiedzenia żołnierzowi stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest przeformowanie jednostki wojskowej.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wykładnia i zastosowanie przez organy wojskowe art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przy wypowiadaniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej były zgodne z prawem, tak więc nie może być mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W sprawie jest niesporne, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki, w której skarżący pełnił służbę nastąpiło na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, Wojskowa Komenda Uzupełnień (WKU) w B., w której K. N. pełnił zawodową służbę wojskową, z dniem 1 listopada 2003 r. uległa przeformowaniu w nową strukturę organizacyjną, wskutek czego zmniejszył się jej stan etatowy, zaś zajmowane przez oficera stanowisko służbowe uległo likwidacji i brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych.
Obowiązująca wówczas ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidywała 9-miesięczny okres wypowiedzenia, którego termin zgodnie z art. 79 ust. 5 tej ustawy biegł od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia. W przypadku skarżącego decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego z dnia [...] została mu doręczona w dniu 13 stycznia 2003 r., a zatem termin wypowiedzenia biegł od 1 lutego 2003 r., a więc upływ 9 - miesięcznego terminu nastąpiłby w dacie faktycznego zakończenia określonego w tym rozkazie procesu zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę. Okoliczność, że na wniosek skarżącego okres wypowiedzenia skrócono i za ten okres wypłacono mu odszkodowanie, a więc faktycznie zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem 30 sierpnia 2003 r., nie stanowi podstawy do uznania, że dokonanie wypowiedzenia było przedwczesne i nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast spełnienie drugiej przesłanki określonej w tym przepisie - brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe zostało w tej sprawie wykazane.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.