Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 896/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 100/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. do załatwienia wniosku z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści skargi P. G. wynika, iż podaniem z dnia 8 września 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. wystąpił – powołując się na przepis art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe - do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. o udostępnienie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Związku poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania kursów, liczby jego uczestników i kwot, do zapłaty których zobowiązany był każdy z aplikujących. Do dnia wniesienia skargi pytający nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi pomimo, że obowiązek jej udzielenia ciążył na Zarządzie z mocy art. 4 ust. 1 Prawa prasowego oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na zakres żądanych informacji powinny one zostać udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to z uwagi na dyspozycję art. 3a Prawa prasowego odsyłającego w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podał, że na gruncie przepisów Prawa prasowego, a w takim trybie skierowano wniosek z dnia 8 września 2014 r., nie występuje pojęcie bezczynności w udostępnieniu informacji prasowej, a skarga jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach określonych w art. 4 ust. 4 tej ustawy. Jednak do dnia wniesienia skargi nie sporządzono odmowy udostępnienia informacji prasowej. Odnosząc się natomiast do kwestii wniosku przyznano fakt otrzymania przedmiotowego zapytania. Z uwagi jednak na to, że w piśmie tym powołano się na przepisy ustawy Prawo prasowe, a osoba K. M. nie była im znana, zwrócono się do wnioskodawcy o wykazanie, że wymieniona osoba jest dziennikarzem albo osobą upoważnioną przez redakcję. Wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi. Dlatego też brak było podstaw do udzielenia wnioskodawcy informacji w trybie ustawy Prawo prasowe. Tym samym stan bezczynności nie istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając zasadność skargi, w pierwszej kolejności wskazał, że w świetle zapisów ustawy Prawo prasowe, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku nr Rej. [...] nie budzi wątpliwości legitymacja redaktora naczelnego dziennika "[...]" P. G. jako kierującego redakcją, skoro o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Osoba podająca się za dziennikarza powinna wykazać tę okoliczność na żądanie podmiotu, do którego się zwraca z ramienia redakcji. W przeciwnym wypadku nie musi być traktowana jak "prasa", tylko jako podmiot żądający we własnym imieniu i na swoją rzecz udzielenia informacji publicznej. Bez potwierdzenia tych okoliczności poprzez wylegitymowanie się legitymacją dziennikarską (odpisem, kopią itp.), bądź przez osobę reprezentującą redakcję – a więc redaktora naczelnego (wykazanego poprzez złożenie oryginału lub stosownie poświadczonego odpisu z rejestru czasopism) to tej osobie przysługuje uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Potwierdzenie zaś statusu tej osoby przez redaktora naczelnego dziennika jest niejako potwierdzeniem dokonanych czynności, co sprawia, że w tym przypadku mamy do czynienia z prasą w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, a redaktor naczelny ma legitymację czynną do złożenia skargi.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie budzi też wątpliwości, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do oceny charakteru żądanej informacji, Sąd wskazał, że za informacje publiczne zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie uznaje się informacje wytworzone przez władze publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, informacje, których udzielenia domagał się dziennikarz K. M. w piśmie z dnia 8 września 2014 r. to informacje publiczne. Odnoszą się one bowiem do przeprowadzonego kursu dla osób aplikujących do Związku, w tym jego kosztów, liczby uczestników i zobowiązań obciążających każdego z nich.

Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że nie jest uprawniony do rozstrzygania w niniejszym postępowaniu o zobowiązaniu do udostępnienia informacji, ponieważ w świetle art. 149 p.p.s.a. nie rozstrzyga sprawy merytorycznie za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. Strona przeciwna nie podjęła żadnych działań w tym przedmiocie, za wyjątkiem zwrócenia się do redaktora naczelnego dziennika "[...]" w piśmie z dnia 11 września 2014 r. o wyjaśnienie, czy K. M. działał z upoważnienia redakcji. Zasadnie bowiem w sytuacji braku bezpośredniego kontaktu podmiotu, do którego zwraca się osoba podająca się za dziennikarza konkretnego czasopisma, a co za tym idzie braku możliwości wylegitymowania takiej osoby, można mieć wątpliwości, z kim ma się do czynienia, i czy rzeczywiście dana osoba to dziennikarz, co w aspekcie udzielenia prasie informacji publicznej oczywiście ma znaczenie. Wezwanie to pozostało co prawda bez odpowiedzi, lecz w skardze na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w R. skarżący redaktor naczelny zaznaczył, że pismo z dnia 8 września 2014 r. sporządził dziennikarz dziennika "[...]" - K. M..

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wobec wniesienia przez redaktora naczelnego dziennika "[...]" (który w myśl art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy Prawo prasowe jest podmiotem legitymowanym do takich działań) skargi, organ nie mógł mieć już żadnych wątpliwości, że podpisany pod pismem z dnia 8 września 2014 r. na papierze firmowym dziennika "[...]" K. M. jest dziennikarzem tego dziennika. Od dnia, w którym Zarząd Okręgowy PZŁ w R. mógł zapoznać się ze skargą na bezczynność rozpoczął więc bieg termin do załatwienia wniosku z dnia 8 września 2014 r. Mimo tego, do momentu zamknięcia rozprawy skarżony organ nie załatwił w żaden sposób tego pisma. Bez znaczenia – według Sądu pierwszej instancji – pozostaje to, że we wskazanym powyżej piśmie dziennikarz domagając się udzielenia odpowiedzi na żądane pytania powołał się na przepisy art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego. Istotne jest bowiem, że żądana informacja to informacja publiczna. Przedmiotowy wniosek strony skarżącej nie podlegał załatwieniu przez ZO PZŁ w trybie art. 4 Prawa prasowego. W konsekwencji nie można uznać, że nieudzielenie skarżącemu informacji zgodnie z treścią tego wniosku stanowi odmowę udzielenia informacji prasowej, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, a która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie jego ust. 4 w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przyjmowana w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 4 Prawa prasowego, zgodnie z którą właściwym dla udzielenia prasie informacji przez Polski Związek Łowiecki każdorazowo, niezależnie od charakteru żądanej informacji był tryb uregulowany tym przepisie, pomijała treść poprzedzającego go art. 3a Prawa prasowego, na co zasadnie zwrócono uwagę w późniejszych orzeczeniach. Z przepisu tego wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, a także zakres tej informacji, do której udzielenia w/w podmioty są zobowiązane.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. Wówczas, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka właśnie sytuacja zachodzi w tej sprawie. Gdyby bowiem informacja publiczna nie mieściła się w pojęciu informacji prasowej i gdyby w każdym wypadku, gdy pyta prasa, należało stosować Prawo prasowe niezależnie od przedmiotu żądanej informacji, przepis art. 3a tej ustawy byłby zbędny. Polski Związek Łowiecki jest natomiast podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadania nałożone na związek ustawą z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zadania te mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie). Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f) ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, iż będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo że żądanie pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlega ono rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Oznacza to, że ewentualny brak odpowiedzi na przedmiotowe żądanie nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi dziennika "[...]" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Zarząd Okręgowy PZŁ w R. pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 8 września 2014 r., ponieważ nie został on dotychczas załatwiony w żaden ze sposobów wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, pomimo potwierdzenia w skardze, że K. M. jest dziennikarzem dziennika "[...]".

Z uwagi natomiast na okoliczność, że K. M. nie wykazał, iż działa w istocie jako dziennikarz dziennika "[...]" i dopiero po wniesieniu skargi, która wpłynęła 23 października 2014 r. ZO PŁZ nie mógł mieć wątpliwości, iż działał on w takim charakterze i na rzecz redakcji dziennika "[...]", Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R., podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a ustawy Prawo prasowe, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy,
3. naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie,
4. naruszenie art. 50 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący posiada uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia legitymacji skargowej P. G. w sprawie udostępniania informacji publicznej na wniosek K. M. fakt, iż we wniosku znalazło się stwierdzenie "Z upoważnienia redaktora naczelnego, w przypadku odmowy udzielenia informacji w powyższej sprawie, proszę o złożenie odmowy w ciągu 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 ustawy "Prawo prasowe". W postępowaniu przed organem, ani P. G., ani też wnioskodawca - K. M. w żaden sposób nie wykazali, iż wnioskodawca jest dziennikarzem lub nawet działa z upoważnienia redaktora naczelnego. Nie można przy tym uznać, by podstawę do takiego umocowania stanowił wyłącznie fakt złożenia wniosku na druku firmowym. Skarżący zignorował wezwanie organu, do potwierdzenia statusu K. M.. Organ podjął wszelkie możliwe środki, aby móc rozpoznać wniosek, jednakże zignorowanie pism organu nie pozwoliło na jego rozpoznanie.

W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administarcyjnych, w których - w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - sądy wskazywały, że do momentu potwierdzenia posiadania przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej K. M. statusu dziennikarza brak było możliwości udzielenia prasie odpowiedzi na wniosek poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a ustawy Prawo prasowe. Zatem w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie organu o potwierdzenie powyższej okoliczności, brak jest podstaw do przyjęcia, iż wniosek o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić w ustawowy sposób, a w konsekwencji organowi nie można zarzucić bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego

Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego koncentrują się wokół zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego redaktor naczelny dziennika "[...]" P. G. miał interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r. (błędnie określonego w zarzutach skargi kasacyjnej jako wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.). Według skarżącego kasacyjnie brak legitymacji skargowej P. G. - redaktora naczelnego dziennika w sprawie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek złożony przez K. M., wynika z tego, że autor wniosku nie wykazał w żaden sposób, iż jest dziennikarzem lub nawet działa z upoważnienia redakcji.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 50 § 1 p.p.s.a. skargę może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. W przypadku skargi na bezczynność oznacza to, że może ją wnieść osoba, która ma legitymację do domagania się od organu wydania określonego aktu lub dokonania czynności.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 50 p.p.s.a. oraz art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) dla wykazania prawidłowości przedstawiongo wyżej stanowiska odnośnie braku posiadania przez redaktora naczelngo dziennika “[...]" legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. nie został precyzyjnie określony, gdyż: po pierwsze - autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy zarzuca naruszenie §1 czy też §2 wskazanego przepisu, po drugie - nie powiązano zarzutu braku interesu prawnego ze stosownymi regulacjami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Interes prawny musi mieć umocowanie w przepisie prawa materialnego z którego wnioskujący wywodzi określone skutki prawne. Sąd pierwszej instancji - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - wywiódł, że wniosek pochodzi od prasy - dziennika "[...]", w rozumieniu art.7 ust.2 pkt 1 ustawy prawo Prasowe. Zarzutu naruszenia wskazanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie powołano. Podniesiono natomiast zarzut naruszenia art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Powołanie zatem tego przepisu, (jak również art. 3a ustawy Prawo prasowe wskazującego jedynie, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) nie jest wystarczające dla wykazania braku legitymacji do wniesienia skargi, tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną.

Nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 pkt 2 ust.5 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe. Zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ust.5 ustawy Prawo prasowe - dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepis ten stanowił przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w następstwie której Sąd ten przyjąłby takie a nie inne znaczenie pojęcia "dziennikarz". Natomiast artykuł 11 ustawy Prawo Prasowe zawiera cztery ustępy. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak konkretnej jednostki redakcyjnej powołanego artykułu, która według kasatora została naruszona. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze istotę sporu ukształtowaną przez podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, stwierdzić należy w tym miejscu, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż K. M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz dziennika [...]. Powyższe wynika wprost z treści wniosku z dnia 8 września 2014 r. (dziennikarz powoływał się na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika). Zarówno dziennikarz, jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu ustawy Prawo prasowe.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do treści art. 3a ustawy Prawo prasowe, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji – która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy – odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Dziennikarz traktowany jest tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei regulacja zawarta w art. 4 ustawy rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku.

Zatem w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy, dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne (co nie zostało zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie), to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy powinno podlegać rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji prasowej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwiał brak potwierdzenia przez autora wniosku statusu dziennikarza, wskazać należy, że ustawa o dostępie nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 76/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brakiem formalnym nie będzie także brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informację publiczną w imieniu innego podmiotu.

Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), powoływanej dalej jako k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 - dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy jeszcze raz podkreślić, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "[...]", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

Załatwienie sprawy przez organ wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiałoby zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej form załatwienia sprawy.

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego dziennika [...] byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie. Natomiast jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza dziennika [...] K. M. było zwrócenie się do redaktora naczelnego dziennika [...] pismem z dnia 11 września 2014 r., o wyjaśnienie, czy K. M. działa z upoważnienia redakcji, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienia powyższego żądania, jak i skutków prawnych niedopełnienia powyższego obowiązku. Podkreślić należy również, że Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. w żaden sposób nie uzasadnił konieczności nadesłania upoważnienia udzielonego K. M.. Pismo z dnia 11 września 2014 r. nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. był zobowiązany na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak podjęcia przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. jakichkolwiek czynności zmierzających o załatwienia wniosku z dnia 8 września 2014 r.(poza wezwaniem do nadesłania upoważnienia do działania w imieniu redakcji), przy jednoczesnym oczekiwaniu na wykazanie, że osoba składająca wniosek posiada status dziennikarza, jest bezczynnością tego organu, na którą uprawnionemu podmiotowi – redaktorowi naczelnemu dziennika [...] przysługiwała skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. do załatwienia wniosku z dnia 8 września 2014 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędnego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art.209 p.p.s.a. oraz art.205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14ust.2 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.:Dz.U. z 2013 r., poz.490 ze zm.).