Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2013 r., sygn. II SA/Bk 447/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną przez Starszego Specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Decyzją z [...] lutego 2013 r., znak [...] organ I instancji odmówił przyznania K. M. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Przyczyną odmowy było niespełnienie warunku dochodowego. Organ I instancji rozważył też możliwość przyznania zasiłku okresowego zwrotnego, jednak nie znalazł podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W postępowaniu przed organem I instancji ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 8,7800 ha, w tym 3,1195 ha przeliczeniowych, z którego osiąga dochód w wysokości 779,88 zł miesięcznie. W okresie od listopada 2012 do kwietnia 2013 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 191,70 zł miesięcznie. Łączny dochód strony w styczniu 2013 r. wyniósł 971,58 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł. Ustalono również, że zainteresowana zgłoszona jest do ubezpieczenia zdrowotnego w Podlaskim Oddziale NFZ od kwietnia 1999 r. jako rolnik. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego zobowiązana jest do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników, jednak zalega z ich płatnością. W listopadzie 2012 r. wnioskodawczyni opłaciła część zaległych składek za okres IV kwartał 2010 r. – III kwartał 2011 r. w kwocie 1.800 zł, którą to kwotę pożyczyła. Zalega również z uiszczaniem podatku rolnego za rok 2012, w listopadzie 2012 r. wnioskodawczyni opłaciła część zaległego podatku, tj. za cały 2011 r. oraz za jeden kwartał 2012 r. w łącznej kwocie 330 zł., środki na ten cel strona pożyczyła. Wnioskodawczyni oświadczyła, że gruntów rolnych nie użytkuje, gdyż zostały one wydzierżawione na podstawie umowy z dnia 10 grudnia 2009 r., jednak dzierżawca nie wywiązuje się z obowiązku opłacania podatku rolnego.
Wnioskodawczyni w lipcu 2011 r. otrzymała lokal z Zarządu Mienia Komunalnego do remontu w zakresie własnym, jednak do dnia 12 lutego 2013 r., tj. dnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wykonała w nim remontu, a jedynie przeprowadziła drobne naprawy. Ponadto w maju 2009 r. zawarła umowę z ZMK na wynajęcie magazynu, w którym przechowuje swoje meble i rzeczy, odpłatność z tego tytułu obecnie wynosi 144,93 zł i strona do grudnia 2012 r. wnosiła tę opłatę systematycznie.
Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że pracownicy socjalni wielokrotnie informowali zainteresowaną, iż w celu poprawy swojej sytuacji finansowej powinna zabrać swoje rzeczy z magazynu i umieścić je w mieszkaniu, zaś pieniądze przeznaczane na opłaty za wynajem, przeznaczyć na opłatę np. czynszu, składek KRUS czy też podatku. Strona do dnia 12 lutego 2013 r. tego nie uczyniła, wyjaśniając, że rzeczy te zabierze dopiero po wyremontowaniu mieszkania.
Od dnia 15 lutego 2012 r. zainteresowana zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Legitymuje się też orzeczeniem o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2013 r. Ubiegała się o rentę z KRUS, jednak nie uznano jej za osobę całkowicie niezdolną do pracy lub samodzielnej egzystencji. Odwołała się od orzeczenia do sądu pracy, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. utrzymał w mocy kwestionowane orzeczenie KRUS.
Na podstawie tak zgromadzonego materiału organ I instancji doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku okresowego, zarówno o charakterze bezzwrotnym, jak i o charakterze zwrotnym. Strona ma możliwość przezwyciężenia swojej sytuacji poprzez wykorzystanie własnych zasobów majątkowych.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił wniosek, że strona nie spełnia warunku dochodowego kwalifikującego do otrzymania zasiłku okresowego. Na jej dochód składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 779,88 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 191,70 zł, co łącznie daje dochód w wysokości 971,58 zł. Tymczasem ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania zasiłku okresowego wynosi 542 zł. Powyższe oznacza, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów do przyznania jej zasiłku okresowego na zasadach ogólnych. SKO oceniło, że wnioskodawczyni nie spełnia również warunku przyznania zasiłku okresowego zwrotnego, bowiem nie wykorzystuje własnych możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji.
W skardze do sądu administracyjnego K. M. zarzuciła, że obliczając dochód organ nie odliczył kwoty 122 zł z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Ponadto podkreśliła, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony do dnia 31 października 2013 r., a zatem jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. W związku z powyższym nie jest w stanie osiągać dochodu z gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji kwota 779,88 zł nie powinna być wliczana do jej dochodu. Za niewliczaniem dochodu z gospodarstwa rolnego przemawia również fakt, że dużą jego część oddała w dzierżawę.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej u.p.s.), zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przysługuje on osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ocenie Sądu I instancji organy administracji zasadnie uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego i tym samym nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku okresowego.
Skarżąca posiada gospodarstwo rolne. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały uregulowane w art. 8 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którym dochód stanowi iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości 250 zł. W wymienionym rozporządzeniu ustalono również kryterium dochodowe, które wynosi obecnie 542 zł. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo uwzględniono kwotę kryterium dochodowego aktualną na dzień wydawania decyzji (542 zł) oraz dochód z 1 ha przeliczeniowego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj ze stycznia 2013 r. (250 zł). Dla ustalania dochodu obowiązuje bowiem szczególna regulacja art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którą za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Prawidłowo ustalono, że miesięczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego stanowił iloczyn ilości ha przeliczeniowych (3,1195 ha) i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego wskazanej w § 1 pkt 2 "d" rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. i wyniósł 779, 88 zł. Oprócz niego prawidłowo uwzględniono kwotę dodatku mieszkaniowego w wysokości 191,70 zł, co daje łączny dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli ze stycznia 2013 r. w kwocie 971,58 zł. Przekroczone zatem zostało kryterium dochodowe wynoszące na dzień rozstrzygania 542 zł.
Sąd I instancji przyjął, że prawidłowo organy nie pomniejszyły tak obliczonego dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., wyliczony dochód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak, odliczeniu podlegają jedynie składki faktycznie wpłacone (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SA/Bk 47/13). Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ dysponował informacją o zadłużeniu skarżącej z tytułu nieopłaconych składek za okres od IV kwartału 2011 r. do IV kwartału 2012 r. na kwotę 1.659,00 zł (pismo KRUS z 21 grudnia 2012r.). Brak było zatem podstaw, by w dacie zaskarżonej decyzji o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać dochód strony z miesiąca stycznia 2013 r. Skoro skarżąca nie spłaciła zadłużenia wobec KRUS w całości (co wynika jednoznacznie z zaświadczenia KRUS z 21 grudnia 2012r.) i nadal zalega ze składkami na ubezpieczenie społeczne, to organ nie miał podstaw (wobec istniejącej nadal zaległości) przyjąć, że skarżąca regularnie opłaca składki, których kwota powinna być jej odliczona od dochodu. Równocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestia odliczenia składek na ubezpieczenie nie ma istotnego znaczenia, albowiem także w przypadku odliczenia od dochodu skarżącej kwoty miesięcznych składek ubezpieczeniowych, nadal przekraczałby on kryterium ustawowe 542 zł obowiązujące w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (971,58 zł – 122 zł = 849,58 zł).
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów, że fakt wydzierżawienia przez skarżącą gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres 2009 – 2019 nie ma wpływu na uwzględnienie dochodu z tytułu posiadanego gospodarstwa. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdził, że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził (wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1327/10, wyrok WSA w Białymstoku z 30 lipca 2013 r., sygn. II SA/Bk 350/13). Mimo zarzutu, że skarżąca nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał do ryczałtowego wyliczenia dochodu. Jego wysokość uzasadnia wniosek, że skarżącej nie przysługuje zasiłek okresowy.
Sąd I instancji zaakceptował także stanowisko organów administracji, odnoszące się do braku możliwości przyznania zwrotnego zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. Zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku wymaga, aby sytuacja strony odbiegała od sytuacji przeciętnych, miała uzasadnienie w okolicznościach nadzwyczajnych, związana była ze skutkami okazjonalnymi, a daleko ingerującymi w sytuację jednostki lub rodziny, którym strona nie jest w stanie samodzielnie sprostać lub przezwyciężyć, nawet przy uwzględnieniu własnej zapobiegliwości i przezorności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/11). Taki szczególny przypadek w sprawie nie zachodzi. Materiał sprawy potwierdza, że strona nie jest zainteresowana poprawą sytuacji materialnej. Świadczy o tym chociażby treść umowy dzierżawy, która została zawarta wyłącznie za "opłacanie podatku rolnego". Nie podejmuje też strona innych działań mogących zracjonalizować jej wydatki, np. nie przenosi rzeczy z wynajmowanego odpłatnie magazynu do mieszkania. Umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącej zupełnie z rynku pracy. Nawet jeśli nie jest ona w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych (taka możliwość wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), czy korzystać z możliwości wykonywania prac sezonowych, w tym zakresie strona nie wykazuje jednak żadnej aktywności. Od kilku lat strona nie podejmuje żadnych kroków, by swoją sytuację poprawić, ukierunkowując swoje działania wyłącznie na pozyskiwanie wsparcia od państwa (pomoc społeczna, oddłużanie, dodatek mieszkaniowy).
W skardze kasacyjnej reprezentujący K. M. pełnomocnik ustanowiony z urzędu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 8 ust. 9 u.p.s. przez przyjęcie, że skarżąca osiągając dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i tym samym nie spełniała przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. nie znajduje zastosowania, gdyż skarżąca jest osobą niezdolną do pracy, nadto przedmiotowe gospodarstwo rolne skarżąca w znacznej części oddała w dzierżawę, czym pozbyła się faktycznego władztwa nad nim i uzyskiwania z tego tytułu dochodu, przenosząc to uprawnienie na dzierżawcę;
- art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 9 u.p.s. przez przyjęcie, że skarżąca osiągając dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i tym samym nie spełniała przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. nie znajduje zastosowania, gdyż skarżąca jest osobą niezdolną do pracy, nadto przedmiotowe gospodarstwo rolne skarżąca w znacznej części oddała w dzierżawę, czym pozbyła się faktycznego władztwa nad nim i uzyskiwania z tego tytułu dochodu, przenosząc to uprawnienie na dzierżawcę.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7, 8, 10, 77 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przy wydaniu decyzji powyższych przepisów k.p.a. przez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego tego, iż skarżąca posiada ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i jest osobą niezdolną do pracy, co oznacza, że nie uzyskuje dochodu ze swojego gospodarstwa rolnego, a także tego, że skarżąca oddała swoje gospodarstwo rolne w dzierżawę, czym pozbyła się faktycznego władztwa nad nim i uzyskiwania z tego tytułu dochodu, przenosząc to uprawnienie na dzierżawcę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd pominął istotną część zgromadzonego materiału, wobec czego należy mu zarzucić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących posiadanego ustalonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i niezdolności do pracy, co oznacza, że skarżąca nie uzyskuje dochodu ze swojego gospodarstwa rolnego, a także tego, że skarżąca oddała swoje gospodarstwo rolne w dzierżawę, czym pozbyła się faktycznego władztwa nad nim i uzyskiwania z tego tytułu dochodu, przenosząc to uprawnienie na dzierżawcę. Nie wyjaśnił dlaczego nie wziął tych okoliczności pod uwagę i dlaczego oparł się wyłącznie na materiale, na którym bazował organ. W istocie również nie dokonał pełnego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Cele pomocy społecznej określa art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s., przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Jeżeli interpretować wskazane powyżej uregulowania wprost, przy uwzględnieniu art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, dochód skarżącej wynosiłby w istocie tyle, na ile wskazał w pierwszej kolejności Organ, a następnie przyjął Sąd I instancji, tj. 971,58 zł. Takie jednak rozumienie wprost dochodu określonego w art. 8 ust. 9 u.p.s. prowadzi do naruszenia zasad pomocy społecznej określonych art. 2 ust. 1 u.p.s.a. Zasiłek spełnia rolę pomocy społecznej dla osób w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać ze względu na stan swojego zdrowia fizycznego czy psychicznego. Nie można przyjąć, iż ustawodawca w bezwzględny sposób przyjął zasadę ryczałtowego obliczania dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego, stosując tę zasadę do wszystkich osób posiadających gospodarstwo rolne, także tych, które z uwagi na szczególne okoliczności nie uzyskują z gospodarstwa żadnego dochodu. Takie zastosowanie wskazanych przepisów stoi w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli, który to organy administracji powinny brać pod uwagę jako jedną z naczelnych zasad postępowania, co z kolei powinno pogłębiać zaufanie obywateli do państwa i władzy publicznej, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę.
Skarżąca ma ustalony stopień niepełnosprawności, skutkujący niezdolnością do pracy oraz wydzierżawiła grunty. W związku z tym do dochodu skarżącej nie należy wliczać dochodu z gospodarstwa rolnego, którego w rzeczywistości nie uzyskuje, jak również odliczeniu podlega składka na ubezpieczenie społeczne w wysokości 122 zł miesięcznie. Na takie rozumienie powołanego przepisu wskazuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1215/06, stwierdzając że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. należy rozumieć w ten sposób, że określa on ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).
W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do tezy, że wadliwie Sąd I instancji oddalił skargę, mimo iż przy ocenie materiału dowodowego pominięto dwie okoliczności: niezdolność skarżącej do pracy ze względu na orzeczony stopień niepełnosprawności oraz oddanie gospodarstwa w dzierżawę, skutkujące utratą władztwa i przeniesieniem prawa do uzyskiwania dochodów na dzierżawcę. Zarzuty te nie są uzasadnione i nie znajdują potwierdzenia w treści zarówno decyzji organów administracji, jak i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Obie wskazane okoliczności zostały przyjęte jako elementy stanu faktycznego w sprawie, nie zaprzeczono żadnej z nich. W tej sytuacji nie można postawić zarzutu niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie pozostaje w związku z treścią art. 80 k.p.a., albowiem wskazane okoliczności nie zostały pominięte w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazano też, jaka okoliczność faktyczna nie została uznana za udowodnioną ze względu na wadliwą ocenę zebranego materiału, lub jaki fakt przyjęto za wykazany, choć nie znajduje oparcia w zabranym materiale. Przepis art. 80 k.p.a. ma zastosowanie do postępowania dowodowego, związanego z ustalaniem stanu faktycznego, a ocena o jakiej w nim mowa, odnosi się do oceny miarodajności dowodów, a nie do kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, co ma związek ze stosowaniem prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, że strona skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość zastosowania prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym, a nie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów jest czymś innym, niż ocena ustalonego stanu faktycznego w kontekście przesłanek przepisu prawa materialnego. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne nie zostały pominięte przy ocenie spełnienia przesłanek przepisów prawa materialnego, choć przypisana im normatywna waga i znaczenie dla przesłanek przyznana świadczenia jest odmienna od stanowiska strony. Ta rozbieżności podlega weryfikacji przy rozważaniu zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego formułowane w nawiązaniu do art. 80 k.p.a. i 7 oraz 77 k.p.a. w zakresie, w jakim te dwa ostatnie przepisy regulują obowiązek organów należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, do tych reguł procesowych nawiązują bowiem zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast jasne, na czym miałoby polegać w sprawie naruszenie art. 8 k.p.a., skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnych argumentów, co każe ten zarzut potraktować jako pozbawiony uzasadnienia. Trzeba też wskazać, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy procedury administracyjnej: art. 7, 10, 77 k.p.a. zawierają po kilka norm prawnych, ich ogólne powołanie w skardze kasacyjnej, bez sprecyzowania która z tych norm została naruszona i w jaki sposób, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne ich rozważenie. W skardze kasacyjnej nie wskazywano na jakiekolwiek aspekty pominięcia udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), nie wskazywano także na pominięcie zgłoszonych dowodów czy inne formy zaniechania należytego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 k.p.a.). W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrok został wydany na podstawie akt sprawy, czemu nie zaprzeczono w skardze kasacyjnej, a jego uzasadnienie zawiera konieczne elementy, w szczególności nie pomija ustalonych w postępowaniu faktów niepełnosprawności skarżącej i oddania gospodarstwa w dzierżawę.
Nie są także uzasadnione w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca powołuje się na przepis art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przytoczonej normy, słusznie zakwalifikowanej jako zasada, strona skarżąca nie wywodzi jednak pełnych konsekwencji dla stosowania i interpretowania przepisów ustawy. Jedną z ról zasad ogólnych jest właśnie ich funkcjonowanie jako standardów wpływających na sposób wykładni przepisów prawa, do którego zasada ma zastosowanie. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, przy czym warunkiem jest, aby własne starania i zasoby osób i rodzin były w relacji do trudności niewystarczające, co wprost stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. Korelują z tą zasadą regulacja art. 3 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którą zadaniem pomocy jest także podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia. Nałożenie w art. 4 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej ustawowego obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej dodatkowo potwierdza subsydiarną rolę tej instytucji polityki społecznej państwa w zaspokajaniu podstawowych potrzeb. Wskazane zasady pomocy społecznej stanowią także kryteria poprawności wykładni przepisów ustawy.
Przedmiotem zarzutów w skardze kasacyjnej jest przepis art. 8 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którym przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w pewnej stałej wysokości, którą rozporządzenie RM z 17 lipca 2012 r. określa na 250 zł. Strona skarżąca uważa, że przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem strona jest osobą niezdolną do pracy, także w posiadanym gospodarstwie, oraz oddała gospodarstwo w dzierżawę, tracąc możliwość uzyskiwania dochodu z niego. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 określa, co stanowi dochód w poszczególnych przypadkach. W odniesieniu do przypadków posiadania gospodarstwa rolnego ustawodawca przyjął założenie, że każdy hektar przeliczeniowy przynosi określony miesięczny dochód. Ustawa w żadnym przepisie nie uzależnia przyjęcia takiego założenia od prowadzenia faktycznej działalności rolniczej i od uzyskiwania rzeczywistego dochodu, nie uzależnia tego także od możliwości faktycznego wykonywania pracy w gospodarstwie. Za przyjęciem takich ograniczeń nie przemawiają także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego względy systemowe, w tym aksjologia i cele pomocy społecznej, określone w ustawie. Własność gruntów stanowiących gospodarstwo rolne jest aktywem po stronie osoby ubiegającej się o pomoc, który ma ona obowiązek w pierwszym rzędzie wykorzystać dla zaspokojenia własnych potrzeb. Źródłem dochodu nie musi być zatem własna praca, ale może nim być posiadany majątek, a sposobem na osiągnięcie faktycznego dochodu może być oddanie majątku innej osobie za odpłatnością. Rezygnacja z takiej możliwości i oddanie gruntu w dzierżawę bez zapewnienia sobie z tego tytułu dochodu jest wyborem strony i nie może przemawiać za uznaniem, że dobrowolna rezygnacja z dochodów z majątku stanowi podstawę do zaniechania stosowania art. 8 ust. 9 u.p.s. i tytuł do żądania udzielenia pomocy ze środków publicznych. Tak więc ani niezdolność do pracy, ani oddanie gospodarstwa w dzierżawę nie uzasadniają przyjęcia, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 8 ust. 9 u.p.s., zarzut jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie nie są uprawnione. Przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 6 maja 2008 r., sygn. K 18/05 (Dz. U. nr 82, poz. 503) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Konsekwentnie także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten, zakładający pewną fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego zawsze wtedy, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11, z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, z 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10; wyroki WSA: w Łodzi z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1033/12, w Lublinie z 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 265/12, w Gorzowie Wielkopolskim z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 295/14, w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 222/14).
Dochód skarżącej został w sprawie ustalony prawidłowo z zastosowaniem art. 8 ust. 9 u.p.s. Brak było także podstaw do jego obniżenia o składkę na ubezpieczenie społeczne, skoro skarżąca nie zakwestionowała, że składek tych w istotnym okresie nie uiszczała. Z kolei ustalenie dochodu strony na poziomie przekraczającym minimum dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej stoi na przeszkodzie do przyznania zasiłku okresowego, ze względu na przesłankę z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przepis ten nie został w sprawie naruszony i prawidłowo został zastosowany jako podstawa odmowy przyznania pomocy społecznej.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.