Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wr 649/16 oddalił skargę S.D. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] sierpnia 2016 r., nr [.] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
S.D., użytkownik wieczysty nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa, położonej przy ul. [..] w granicach działki nr [..] w obrębie K. i właściciel budynków znajdujących się na tej nieruchomości, w związku z decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którą z urzędu do rejestru zabytków wpisano budynek, znajdujący się na tej działce, wystąpił w dniu [..] czerwca 2011 r. o wywłaszczenie jej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem S.D. decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków posiada znamiona wywłaszczenia, a w konsekwencji rodzi po stronie Skarbu Państwa obowiązek przejęcia tej nieruchomości, bądź wskazania nieruchomości zastępczej.
Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [..] września 2015 r., nr [..] odmówił wszczęcia na wniosek S.D. postępowania wywłaszczeniowego.
Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2016 r., nr [..], po rozpatrzeniu zażalenia S.D., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L., podzielając pogląd organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w tym przypadku nie ma możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, bowiem sytuacji takiej nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Wojewoda podkreślił, że stosownie do treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Wnioskodawca nie należy zatem do kręgu osób, którym ustawa daje uprawnienie zgłoszenia takiego żądania.
S.D. wniósł do sądu skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonym orzeczeniu oceny, czy w niniejszej sprawie cel publiczny w postaci ochrony zabytku może zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez wywłaszczenie nieruchomości, naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ponieważ wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z urzędu, dla decyzji o jego wszczęciu całkowicie irrelewantne są sygnały kierowane przez skarżącego i nie mogą mieć żadnego wpływu na podejmowane przez organ rozstrzygnięcie, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, tj. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie rozważenia przez organy wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, jej postępującego niszczenia, braku możliwości finansowych skarżącego na jej wyremontowanie oraz przywrócenie zabytku, co skutkuje tym, że nieruchomość winna być wywłaszczona w celu realizacji celu publicznego, mimo sygnalizacji skarżącego, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w sprawie wystąpiła sytuacja niemożności wszczęcia postępowania, ponieważ brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Jednak jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi regulacjami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Z brzmienia art. 115 ust. 1 u.g.n. wynika expressis verbis, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Oceniając brak powyższych podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.D. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich niezastosowanie oraz zaniechanie przeprowadzenia kontroli skarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pod kątem oceny możliwości zrealizowania celu publicznego w postaci ochrony zabytku przez możliwością jego zniszczenia w inny sposób aniżeli poprzez jej wywłaszczenie oraz ustalenia w związku z tym, czy odmowa wszczęcia tego postępowania była uzasadniona;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w treści uzasadnienia wyroku, czy w niniejszej sprawie odmowa wywłaszczenia zabytku w sytuacji jego degradacji oraz możliwości utraty dla kultury może być uzasadniona – Sąd poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że organy nie podjęły działań z urzędu ponieważ od strony formalnoprawnej nie miały takiego obowiązku, jednak nie odniósł się do merytorycznych podstaw tej odmowy, co skutkowało niewyjaśnieniem rozpoznawanej sprawy w sposób spełniający wymogi proceduralne z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie twierdzi, że wywłaszczenie jest jedyną możliwością, która zapewni ochronę zabytku, a zatem Sąd powinien ocenić sprawę pod kątem podstaw obligujących organ do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, określonych w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na wyrok ETPCz z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski v.Polska (skarga nr 33949/05) skarżący kasacyjnie twierdzi, że wobec braku rozwiązań prawnych umożliwiających wywłaszczenie na wniosek, istniejące przepisy powinny być interpretowane przez pryzmat zapewnienia ochrony skarżącemu i rekompensaty za nieuzasadnione ograniczenie jego własności.
Ponadto Sąd zaniechał wyjaśnienia, czy odmowa wywłaszczenia zabytku może być uzasadniona, tymczasem budzi wątpliwości, w świetle powołanego orzeczenia ETPCz, czy organy nie powinny posiadać takiego obowiązku, w sytuacji, gdy cel publiczny w postaci ochrony zabytku nie może być zrealizowany w inny sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd I instancji skargi w sytuacji zarzucanego naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) – w skrócie: u.g.n., w związku z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1446) przez ich niezastosowanie.
Zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., "Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy", a wg art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "W przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. Przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio".
Wobec powyższego należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ani przyjętej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów ani też w sposób skuteczny nie podważa ustaleń w zakresie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny przyjęte przez Sąd I instancji.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu I instancji podlegała poprawność wydanego przez organ w oparciu o art. 61a § 1 i 2 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia na wniosek S.D. postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, w której na podstawie przepisów u.g.n. "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny" (art. 115 ust. 1 u.g.n.).
Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje zaś na brak ustaleń (i konieczność ich poczynienia) w zakresie realizacji celu publicznego w postaci ochrony zabytku w inny sposób niż jego wywłaszczenie. W istocie zatem odnosi się do kwestii ustaleń faktycznych w sprawie.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.
Na marginesie warto odnotować, że organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw istnienia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1007/15), wszczęcie postępowania zasadniczo powinno więc zostać poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego zakończenia rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Taką możliwość daje przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, a który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd prawidłowo ocenił, wobec jednoznacznej treści art. 115 ust. 1 u.g.n., brak podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek skarżącego kasacyjnie. Intencyjne wskazanie w powołanym wyroku ETPCz na konieczność stworzenia odpowiedniej regulacji prawnej nie stanowi podstawy do pominięcia treści powyższego przepisu.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wydał właściwe rozstrzygniecie, skoro w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób przyjąć, aby skutkiem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania doszło do naruszenia ochrony własności, wyrażonej w art. 112 ust. 3 u.g.n.
W konsekwencji powyższego nie mógł być zatem również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu wyjaśnienia, czy odmowa wywłaszczenia nieruchomości może być uzasadniona bez odniesienia się do merytorycznych podstaw tej odmowy.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jest poprawne. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Niezasadny okazał się także powiązany z powyższym przepisem zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Zarzut taki nie może osiągnąć skutku także wtedy, gdy naruszenie art. 3 (w tym § 2 tego przepisu) p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia innego przepisu, który to zarzut okazał się zarzutem nieskutecznym, co miało miejsce w realiach niniejszej sprawy.
Dodatkowo, aby ocenić zasadność zarzutu naruszenia powyższego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, zarzut ten powinien być prawidłowo sformułowany.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje punkty od 1 do 9, w których wskazano przedmioty skarg w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu w związku z pozostałymi przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej nie został rozwinięty, ani też sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego względu ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutu art. 3 § 2 p.p.s.a. nie była możliwa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.