Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 lipca 2022 r. II SA/Bd 442/22, oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 14 marca 2022 r. nr KO.411.361.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P.. Zaskarżając wyrok całości zarzuciła mu:
- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi z 23.03.2022r., opartego na naruszeniu prawa materialnego - przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615), polegające na:
1/ błędnej wykładni, skutkiem czego WSA wykluczył możliwość zastosowania wykładni celowościowej, po zastosowaniu której istniała możliwość przyznania świadczenia skarżącej jako matce, z pominięciem małżonka osoby wymagającej opieki, który z przyczyn obiektywnych nie może tej opieki sprawować (WSA nieprawidłowo zrekonstruował treści normy prawnej wynikającej z cytowanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, mylnie rozumując, iż należy ją stosować w dosłownym brzmieniu, tj. wyłącznie w oparciu o wykładnię gramatyczną), 2/ niewłaściwym zastosowaniu, poprzez nieuzasadnione uznanie, iż w rodzinie skarżącej i jej córki nie zachodzi obiektywnie uzasadniona okoliczność, charakteryzująca się tym, iż zatrudnienie męża osoby wymagającej opieki, który jest jedynym żywicielem rodziny jest wymuszone brakiem środków finansowych na utrzymanie wielodzietnej rodziny, połączone ze znacznymi wydatkami na leczenie J. K., co potwierdza, że - wbrew wnioskom WSA są to okoliczności niezależnie od woli czy to jej męża, czy to matki J. P. (skarżąca kasacyjnie), gdzie zarzuty odwołania do WSA i jego uzasadnienie wyraźnie precyzowały te okoliczności, wskazując jednocześnie na to, iż właśnie dlatego mamy do czynienia z kategorią obiektywną a nie wynikającą z woli i niewymuszonej decyzji osób zainteresowanych, co stanowiłoby kategorię subiektywną że ojciec rodziny, a mąż J. K. – J.K. nie może zrezygnować z pracy i zająć się opieką nad żoną i jednocześnie sprawować opieki nad trzema małymi córkami (WSA dokonał wadliwej subsumcji cytowanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych do ustalonego stanu faktycznego).
- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, pojmowanej nie w aspekcie socjalno- ekonomicznym, lecz odnoszonej do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być ignorowane.
- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia prawa materialnego - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu konstytucyjnych nakazów ochrony i opieki nad rodziną w ogólności oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia prawa materialnego - art. 32 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady równości, a to z powodu przyjęcia, iż matka osoby wymagającej opieki nie może nad niepełnosprawną córką takiej opieki sprawować, jeśli osoba wymagająca opieki ma męża, który pozostaje w zatrudnieniu, podczas gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej mąż sprawować nie jest w stanie.
- w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w z. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi z 23.03.2022r., opartego na naruszeniu przepisów postępowania, odnoszących się do pominięcia ustalenia sytuacji rodzinnej strony i wystąpienia obiektywnej potrzeby sprawowania opieki nad córką przez skarżącą kasacyjnie, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co odnosi się do niewłaściwego, bo niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wskazanych okoliczności.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie miała zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze fakt, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące prawa materialnego.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Treść wyżej przytoczonego przepisu jest w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Z jego konstrukcji wynika zaś, że wystąpienie przesłanki negatywnej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przede wszystkim zwrócić należy także uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął - w składzie siedmiu sędziów - uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Odnosząc zaś powyższe do niniejszej sprawy, wskazać należy, że córka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a okolicznością bezsporną było, że jej mąż nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle zatem przyjętej w cytowanej wyżej uchwale wykładni prawa materialnego, to właśnie wystąpienie tej negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego matce niepełnosprawnej. Sąd I instancji zasadnie więc uznał, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie, wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego okazały się być pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., trzeba dodać, że wskazane przepisy, jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji - poprzez niezasadne zdaniem strony skarżącej oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji - strona skarżąca powinna powiązać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Dlatego tak sformułowany zarzut nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.