Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 645/08 po rozpoznaniu skargi Gminy Barcin na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Barcina o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]listopada 2007 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] lipca 1992 r., Nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Barcin z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda Bydgoski decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę Barcin z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej Barcin, obręb [...] ark. [...] jako działka nr ewid. [...] o pow. 1406 m2 i nr [...] o pow. 1761 m2 i działka nr ewid. [...] o pow. 1215 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] lipca 1992 r. wystąpił Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji. W uzasadnieniu podniósł, że w dacie komunalizacji działki nr [...] i [...]nie stanowiły własności Skarbu Państwa, bowiem ich właścicielem na mocy decyzji Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. był Centralny Związek Spółdzielni Rolniczych "[...]" w W., poprzednik prawny Centralnego Związku Spółdzielni "[...]". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził nieważności decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] lipca 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Barcin z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. została przekazana na własność Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]", działka nr ewid. [...], która jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Żninie z dnia 13 listopada 2002 r. obecnie stanowi część działek nr [...] i [...].
Organ zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194), nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w tej Centrali (późniejszym Centralnym Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]") podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa. Za przekazany majątek zaś Centrala otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objęte wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów. Decyzja w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Nieujawnienie prawa własności nabytych przez CZSR "[...], w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów, na co m.in. wskazuje Burmistrz Miasta Barcina (pismo z dnia 6 stycznia 2006 r., znak: [...]) nie powoduje jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.
Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wobec powyższego decyzja Wojewody Bydgoskiego, w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] i [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, w odpowiedniej części, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrza Miasta Barcina decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu podniósł, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, iż decyzja Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] lipca 1992 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Minister stwierdził, że obecne użytkowanie przedmiotowej nieruchomości mającej na celu zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, na co wskazano w piśmie z dnia 6 stycznia 2006 r. oraz nakłady finansowe jakie poniesiono w związku z ich realizacją pozostają bez związku z dotychczasowym rozstrzygnięciem.
Zdaniem organu, istotne jest bowiem, że w dniu komunalizacji sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie mogła być skomunalizowana na rzecz Gminy Barcin. Sama już bowiem decyzja w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Nieujawnienie prawa własności nabytych przez CZSR "[...]", w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów, nie powoduje jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ wskazał, że nietrafny jest też zarzut skarżącej strony, iż w rozpatrywanej sprawie istniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Nigdzie nie została wyrażona zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 tej ustawy można zatem obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Burmistrza Miasta Barcina do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zgromadzone w sprawie dowody pozwalają na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. ówczesne działki nr [...] i [...] (stanowiące część dawnej działki nr [...]) stanowiły własność organizacji spółdzielczej - Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]" i w związku z tym mienie to nie podlegało działaniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Analizując tę kwestię należy zbadać, po pierwsze - jakiego rodzaju akt stanowi znajdująca się w aktach sprawy decyzja Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. i czy jego materialnym skutkiem mogło być nabycie przez CZSR "[...]" prawa własności do działki nr [...], po drugie - czy znajdujący się w aktach sprawy uwierzytelniony odpis tej decyzji wraz z załącznikiem stanowiącym wykaz przekazywanych Centralnemu Związkowi nieruchomości mogły być w znaczeniu procesowym dowodem w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. wykluczającym komunalizację mienia na rzecz Gminy Barcin?
Odnosząc się do pierwszej części postawionego wyżej pytania Sąd podniósł, że w 1982 r. jednym z ogniw obowiązującego wówczas ustroju społeczno - gospodarczego PRL były jednostki gospodarki uspołecznionej, w tym organizacje spółdzielcze (spółdzielnie i ich związki), których zadaniem było realizowanie narodowego planu gospodarczego. Podmioty te, aby wykonywać swoje obowiązki musiały władać mieniem służącym bezpośrednio procesowi produkcji, w tym posiadać prawa rzeczowe pozwalające na korzystanie w sposób przepisany prawem z posiadanego przez nie gruntu. Jednym ze źródeł nabycia mienia przez organizacje spółdzielcze mające osobowość prawną było nabycie poprzez tzw. przekazanie. Przekazanie mienia spółdzielniom i ich związkom następowało bezpośrednio przez Państwo lub pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Instytucja przekazywania mienia jednostkom państwowym, w tym organizacjom spółdzielczym nie tworzyła jednorodnego systemu norm.
Przepisy dotyczące tej problematyki były zawarte w wielu aktach prawnych, które regulowały rodzaj przekazywanego mienia, ze względu na: jego położenie (mienie położone na terenie miast, osiedli oraz gromad), i rodzaj przeznaczenia (rolnicze, nierolnicze), rodzaj prawa uzyskiwanego przez jednostkę państwową (użytkowanie, użytkowanie wieczyste, dzierżawa, własność) oraz formę przejścia mienia na rzecz organizacji spółdzielczych (umowa cywilnoprawna, decyzja administracyjna i zawarta w jej wykonaniu umowa, uchwała Rady Ministrów, postanowienie o przysądzeniu własności, decyzja administracyjna). Na początku lat osiemdziesiątych przekazanie mienia nieruchomego położonego na terenie miast i osiedli organizacjom spółdzielczym odbywało się przede wszystkim na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i na podstawie przepisów wykonawczych do tej ustawy (§ 9 ust. 3 tej ustawy).
Mienie nieruchome położone na terenie gmin wiejskich podlegało natomiast przekazaniu na podstawie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 276 Kodeksu cywilnego (Rolniczym Spółdzielniom Produkcyjnym) bądź na podstawie art. 57 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W większości przypadków przekazanie mienia następowało na podstawie decyzji właściwego organu o przekazaniu gruntu organizacjom spółdzielczym w użytkowanie (spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy cywilnoprawnej poprzedzonej decyzją administracyjną). Zdecydowanie rzadziej dochodziło do przekazywania mienia nieruchomego na własność organizacji spółdzielczych. Przepisy w tej materii zawarte zostały m.in. w art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (na podstawie uchwały RM), w § 10-12 rozp.
RM z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19 (decyzja o przekazaniu), w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia RM z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy j.g.u. - Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 (umowa sprzedaży poprzedzona decyzją o przekazaniu), § 3 ust. 3 rozp. RM z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (brak wskazanej formy przekazania mienia), § 1 ust. 2 rozp. RM z dnia 4 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania majątku Przedsiębiorstwa Budownictwa Jednorodzinnego w Warszawie Stołecznemu Związkowi Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego - Dz.U. Nr 59, poz. 289 (brak wskazanej formy przekazania mienia).
W sprawie znaczenie mają przepisy rozp. RM z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych, skoro wydana w sprawie decyzja Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. oparta jest na tej podstawie prawnej. Jak wskazano wyżej przepisy tego rozporządzenia nie wskazują, czy przekazanie mienia CRS [...] następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy decyzji o przekazaniu mienia bądź umowy poprzedzonej decyzją o przekazaniu. Z przepisów § 3 tego rozporządzenia wynika tylko, że CRS [...] w rozliczeniu otrzyma na własność mienie państwowe położone na terenach gmin będące dotychczas w zarządzie i użytkowaniu spółdzielni zrzeszonych w CRS [...], z tym że wykaz nieruchomości podlegających przekazaniu sporządzi Zarząd Główny Centrali i uzgodni ten wykaz z Ministrem Finansów.
Z powołanego przepisu wynika zatem, że fakt przekazania mienia na własność CRS [...] dokumentuje wykaz nieruchomości oraz akt uzgodnienia wydany przez Ministra Finansów. Przy analizie kwestii przekazania mienia w niniejszym trybie (formy tego przekazania) nie można się bowiem odwołać do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która, poza art. 57 odsyłającym do przepisów szczególnych, nie reguluje tego zagadnienia. Do rozporządzenia RM z dnia 15 sierpnia 1973 r. nie można było też zastosować przepisów ustawy 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 43 i 44 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).
Dla sprawy istotne znaczenie ma to czym jest owo "uzgodnienie". W ocenie Sądu, uzgodnienie to było swoistym aktem kontroli nad działalnością związku spółdzielczego, sprawowanej przez organ administracji państwowej (Ministra Finansów). Akt ten posiada wszelkie cechy aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Uzgodnienie to jest bowiem aktem władczym, jednostronnym, skierowanym do adresata usytuowanego na zewnątrz aparatu administracji państwowej, podwójnie konkretnym (co do osoby i przedmiotu). Przepis § 3 ust. 4 rozp. z dnia 15 sierpnia 1973 r. stanowiący podstawę prawną tego aktu należało zakwalifikować jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 55 w zw. z art. 178 § 1 ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. Nr 12, poz. 61). Trzeba zwrócić uwagę, że instytucja przekazywania mienia - co do zasady - objęta była regulacją o charakterze administracyjnoprawnym, a zatem dystrybucja mienia państwowego na rzecz odrębnych od państwa osób prawnych następowała pod ścisłą kontrolą organów władzy i administracji państwowej.
Sąd podniósł, że ówczesnemu prawu administracyjnemu znana była prawna forma działania w postaci uzgodnienia (por. J. Starościak. Prawo administracyjne. PWN, Warszawa 1969r., s. 68 i 141). Nie budzi zatem zastrzeżeń to, że przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Państwem a Centralnym Związkiem Spółdzielni, podlegały kontroli tego pierwszego, a kontrola ta miała formę uzgodnienia.
Przechodząc do oceny kwestii mocy dowodowej złożonych w sprawie dokumentów Sąd uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], bowiem uwierzytelniona notarialnie kserokopia uzgodnienia administracyjnego Ministra Finansów nie spełnia wymogów z art. 76 § 1 K.p.a. Dokument ten oraz dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych nie zawierają informacji, czy decyzja ta miała walor rozstrzygnięcia ostatecznego. Wprawdzie z przepisu art. 127 § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 1982 r.) wynikało, że decyzja wydana przez naczelny organ administracji państwowej była ostateczna, lecz służył od niej środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie tego wniosku skutkowało utratą cechy ostateczności przez zaskarżoną decyzję, do momentu wydania w sprawie ponownej decyzji.
Tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy decyzja Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. w dniu 27 maja 1990 r. była ostateczna (i tym samym wykonalna), czy na skutek wniesienia przez stronę środka odwoławczego tej cechy nie posiadała. Wbrew temu co twierdzi Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji (pismo złożone Sądowi w dniu 9 września 2008 r.), ze złożonego do akt sądowych pisma Ministra Finansów z dnia 9 września 2008 r. nie wynika, czy decyzja z dnia [...] września 1982 r., w dniu 27 maja 1990 r., była ostateczna. W piśmie tym zawarta jest jedynie informacja, że decyzja była wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym jako ostateczna i służył od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z pisma tego nie wynika jednak, czy od decyzji z dnia [...] września 1982 r. tego rodzaju środek zaskarżenia był składany, a jeżeli tak, to czy i kiedy został rozpatrzony.
Waloru dowodowego nie można też przypisać załączonemu do decyzji Ministra Finansów wykazowi nieruchomości. Złożona do akt administracyjnych uwierzytelniona notarialnie kopia zawiera tylko część Wykazu Nr 2 (dwie strony), która nie została opatrzona podpisem osób uprawnionych do działania jako zarząd główny CRS [...] bądź osób działających z upoważnienia tego organu. W tej sytuacji nie można ocenić, czy dokument ten spełnia wymogi z § 3 ust. 4 rozp. (został sporządzony przez uprawniony organ Centrali). Nie wiadomo zatem czy oświadczenie wiedzy zawarte w tym Wykazie złożyły osoby do tego upoważnione. Niezachowanie przewidzianej w powyższym przepisie formy nie pozwala uznać tego Wykazu za dokument stanowiący dowód w sprawie.
Wobec takiego stanu rzeczy Sąd stwierdził, że Minister nie dysponował materiałem dowodowym, który mógłby stanowić podstawę do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wydane w sprawie decyzje organu nadzoru Sąd uznł za wydane z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 i 158 § 1 w związku z art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zgromadzenie mającej walor dowodowy dokumentacji należeć będzie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Sąd odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że nie są one zasadne. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że w postępowaniu nadzorczym winien mieć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie załatwia sprawy co do istoty, lecz ocenia wyłącznie legalność kwestionowanej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej toczyło się postępowanie z art. 10 u.k.w.h. Nie bez znaczenia dla tej kwestii jest też to, że uruchomienie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mijałoby się z celem z dwóch zasadniczych powodów: po pierwsze - w postępowaniu z art. 10 u.k.w.h. sąd orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania orzeczenia, a nie w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, czy w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.), po drugie - w postępowaniu tym, to sąd musiałby zawiesić postępowanie uzgodnieniowe, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ ostateczna decyzja komunalizacyjna wiąże w sprawie ten sąd (por. uchwała SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30).
Sąd podzielił natomiast stanowisko Gminy Barcin co do tego, że Wojewoda Bydgoski wydał decyzję komunalizacyjną w warunkach niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z odpisu zaświadczenia Sądu Rejonowego w Szubinie z dnia 28 listopada 2005 r. wynika bowiem, że właścicielem gruntu opisanego w Kw nr [...] była Gmina Wiejska Barcin. W aktach sprawy brak natomiast dowodów na to, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowego gruntu.
Wyjaśnienie tej kwestii i jej znaczenie dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej należeć będzie zatem do organu nadzoru w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut stwierdzenia nieważności w stosunku do całej działki nr [...] i [...] Sąd podniósł, że na organie nadzoru spoczywał obowiązek oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Jeżeli więc w tej dacie istniały nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], to organ nadzoru nie mógł w rozstrzygnięciu odwołać się do nieistniejącej działki nr [...], ani do niewydzielonych granic części działek [...] i [...] obejmujących dawną działkę nr [...] (fizycznie niewyodrębniony grunt nie ma samodzielnego bytu prawnego bowiem nie jest rzeczą nieruchomą w rozumieniu art. 46 § 1 KC). Minister nie miał również podstaw prawnych do dokonania podziału działek nr [...] i [...] "na potrzeby" sprawy nadzorczej, w celu wydzielenia obszaru obejmującego dawną działkę nr [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji, zaskarżając go w całości. Uczestnik postępowania zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie naruszenia art. 133 § 3, art. 134 § 1 oraz art. 113 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), co stanowi zarzut wadliwości przyjętej podstawy faktycznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wskazał, że Sąd zamknął rozprawę wyznaczając 14 dniowy termin ogłoszenia wyroku, w czasie którego to terminu zobowiązał uczestnika do złożenia ostatecznej decyzji Ministra Finansów. Jednak Sąd nie wskazał, że Minister Finansów ma obowiązek stwierdzić ostateczność decyzji na dzień 27 maja 1990 r., co można było uzupełnić otwierając rozprawę na nowo. Tym bardziej, że żadna ze stron nie kwestionowała prawa własności Centralnego Związku Spółdzielni "[...]" w likwidacji na dzień 27 maja 1990 r. Istotnym było zbadanie wykonania uprawnienia przez stronę, której przysługiwało prawo wzruszenia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. Skoro intencją Sądu było wykazanie, że sporna działka [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]", niezrozumiałym było zobowiązanie uczestnika do złożenia przykładowego aktu notarialnego przeniesienia własności nabytej w podobnym trybie przez obecny Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji na inną uprawnioną Gminną Spółdzielnię.
Termin udzielony uczestnikowi postępowania po zamknięciu rozprawy był zbyt krótki na uzupełnienie. Ponadto Sąd pominął fakt, że łącznie z pismem z dnia 9 września 2008 r. złożono odpis decyzji, która jest tożsama z kopią poświadczoną notarialnie będącą w aktach Ministerstwa Finansów. Ponadto istnieją sprzeczności w ocenie materiału dowodowego, bowiem Sąd uznał, iż brak jest dowodów, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem spornego gruntu. Zatem już choćby z tego powodu decyzja Wojewody zasługiwała na uchylenie.
W konkluzji skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Barcina wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Uczestnik postępowania oparł skargę kasacyjną na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 133 § 3, art. 134 § 1 i art. 113 § 1 i 2 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny ustalony w trakcie postępowania administracyjnego, przyjęty następnie przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. Tak rozumiane uchybienie sądu powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ocena spełnienia przesłanki zawartej w tym przepisie należy do sądu. Wbrew twierdzeniu uczestnika postępowania, Sąd pierwszej instancji sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i dokonując oceny zaskarżonych do tego sądu aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania, nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracji publicznej w ramach prowadzonego przez nie postępowania, natomiast sąd ocenia jedynie, czy działania tych organów w powyższym zakresie zgodne były z przepisami wiążącej je procedury. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o czym mowa jest w powyższym przepisie, należy zatem rozumieć, nie jak zdaje się twierdzić autor skargi kasacyjnej konieczność wyjaśnienie przez sąd stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego, PS 2001, nr 4, s. 81). W tym przypadku Sąd uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Natomiast z treści art. 113 § 2 P.p.s.a. wynika, że można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu Sąd uzna za zbyteczne. Zatem z dyspozycji w/w przepisu wynika, że można przeprowadzić dowód z dokumentu poza rozprawą w szczególności, gdy dotyczy to istniejących dokumentów urzędowych znanych stronom, które potwierdzają okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Z akt sprawy nie wynika, żeby strony powoływały się na konieczność przeprowadzenia takiego dowodu. Wbrew także stanowisku uczestnika postępowania z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2008 r., po zamknięciu której Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 11 września 2008 r. nie wynika, aby zobowiązano go do przedłożenia ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. Należy podkreślić, że protokół z rozprawy jest dokumentem urzędowym.
Stanowi on dowód, że przebieg postępowania, złożone w jego toku zeznania, oświadczenia i twierdzenia, a także zapadłe w nim rozstrzygnięcia miały taki kształt, jaki został w nim udokumentowany. Nie można przyjąć, że posiedzenie miało inny przebieg lub, że miały w nim miejsce zdarzenia istotne dla sprawy, a nie mające odzwierciedlenia w treści protokołu, bez uprzedniego sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Protokół podpisany przez przewodniczącego oraz protokolanta z chwilą jego podpisania nabrał mocy dowodowej. Z akt sprawy nie wynika, żeby wpłynął w stosownym czasie wniosek o jego sprostowanie lub uzupełnienie, którego podstawę stanowi art. 103 P.p.s.a.
Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest więc materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych, przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji jest wprawdzie władny uwzględnić nowe fakty lub dowody, lecz tylko takie, które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej, i to pod warunkiem, że zaskarżony akt zostały wydany z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to za sprawą art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Dlatego niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 133 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się po jej zamknięciu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności takiej nie stanowi podnoszona w skardze kasacyjnej możliwość złożenia na rozprawie oświadczenia o nieskładaniu środka zaskarżenia od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r., nr [...]. Kwestia ostateczności w/w decyzji była znana przed zamknięciem rozprawy toczącej się przed Sądem pierwszej instancji, a zatem brak podstaw do stwierdzenia, że po jej zamknięciu ujawniły się jakiekolwiek istotne okoliczności, które uzasadniałyby otwarcie rozprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do pisma uczestnika postępowania z dnia 9 września 2008 r. wniesionego po zamknięciu rozprawy i stwierdził, iż okoliczności w nim podniesione będą przedmiotem oceny organu administracji.
Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd. Przepis ten zostałby więc naruszony, gdyby Sąd wyszedł poza granice sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym, jakie zarzuty i wnioski oraz podstawę prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był jeszcze uwzględnić.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.