Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011, sygn. akt II SA/Wa 1902/10 oddalił skargę A.S. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na mocy § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 3 września 2010 r. obniżył A. S. o 30% dodatek służbowy. Swoją decyzję organ I instancji uzasadnił faktem długotrwałego korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnień lekarskich i nierealizowaniem przez niego zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania A.S. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość zależy od okoliczności wymienionych w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Wysokość dodatku, stosownie do § 9 ust. 1 w związku z § 8 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, nie może przekraczać podstawy połowy wymiaru, stanowiącego sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Użyte w przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. W myśl § 9 ust. 5 wskazanego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Zgodnie zaś z § 8 ust. 5 pkt. 2 dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust.
- Ponadto stosownie do treści art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.
Organ II instancji wskazał ponadto, że A. S. od dnia 7 kwietnia 2010 r. do dnia 5 maja 2010 r. oraz od dnia 9 czerwca 2010 r. do dnia wydania przez organ I instancji zaskarżonego rozkazu personalnego korzystał ze zwolnień lekarskich, łącznie przez 112 dni. W związku z powyższym w tym czasie nie realizował obowiązków i zadań służbowych. Podczas absencji chorobowej obowiązki skarżącego musieli wykonywać inni policjanci. Długotrwała choroba funkcjonariusza stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Ocena sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych powinna być dokonywana na bieżąco i właściwy przełożony w zależności od tej oceny ma prawo podejmować decyzje, korzystając z instytucji określonych w przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności decyzji został nadany ze względu na ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym.
Od powyższej decyzji skargę do WSA w Warszawie wywiódł A. S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił błędną wykładnię § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. polegającą na przyjęciu, że obniżenie dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki może nastąpić na skutek długotrwałej choroby i oceny Komendanta Miejskiego Policji w S., co jest niezgodne z art. 81 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., a także § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Zarzucił również błędną interpretację art. 108 § 1 k.p.a.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę A. S. oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może zostać przyznany dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy o Policji). Przyznanie dodatku i jego wysokość jest zależna od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Korzystając z upoważnienia zawartego w przepisie art. 81 ust. 1 ustawy o Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 2 września 2002 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 tego rozporządzenia sprawy osobowe policjantów, do których należą w szczególności sprawy dotyczące mianowania, wyznaczania lub powołania na stanowisko służbowe, zwalniania lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie nie złamały cytowanych wyżej przepisów ustawy o Policji ani przepisów wskazanego rozporządzenia.
WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że organ II instancji nie naruszył zasad oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych przez policjanta, od której uzależnione jest obniżenie dodatku. Należy zgodzić się z twierdzeniem, iż zasady przeprowadzania opiniowania i sporządzania ocen okresowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Negatywna ocena sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych powodująca obniżenie dodatku służbowego policjanta powinna znaleźć odzwierciedlenie w opinii służbowej i w ocenie okresowej, sporządzonych przez właściwych przełożonych. Jednakże w wymienionym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. określono również terminy przeprowadzania opiniowania i sporządzania ocen okresowych funkcjonariuszy Policji. Ostatnia, pozytywna przy tym, opinia służbowa A. S. została sporządzona w dniu 6 maja 2010 r. za okres służby od dnia 24 maja 2007 r. do dnia 6 maja 2010 r., natomiast ostatnia ocena okresowa, sporządzona w dniu 6 maja 2010 r., obejmowała okres służby od dnia 24 maja 2009 r. do dnia 6 maja 2010 r. Zgodnie z § 8 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. bezpośredni przełożony sporządza okresową ocenę co najmniej raz w każdym roku służby z zastrzeżeniem ust. 4-6. Przed wydaniem rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego organ I instancji nie był zobligowany do sporządzenia kolejnej opinii służbowej, czy też oceny okresowej. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd I instancji wskazał, że ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ trafnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się koniecznością niezwłocznego obniżenia dodatku służbowego policjantowi niewykonującemu obowiązków służbowych. Nadto decyzja nie zawiera również innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności oraz zastosowanie art. 156 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] w S., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] października 2010 r. oraz rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
a/ § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że mają zastosowanie do każdej sytuacji, w której funkcjonariusz Policji nie wykonuje obowiązków oraz powierzonych mu zadań służbowych;
b/ art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przepisu, który powinien zostać w sprawie zastosowany.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że dodatek służbowy przyznany A. S. został obniżony na podstawie § 8 ust. 5 pkt. 2 oraz § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. ze względu na korzystanie przez policjanta ze zwolnień lekarskich. Tymczasem przepisy tego rozporządzenia nie dawały organowi prawa do obniżenia dodatku służbowego z uwagi na chorobę skarżącego. Przeszkodę do ich zastosowania w sprawie stanowił art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten ma bowiem charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości w okresie, w jakim nie pełnił on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w przepisie. Oznacza to, że szczególnie uzasadnione przypadki określone w § 9 ust. 5 rozporządzenia uzasadniające obniżenie policjantowi dodatku służbowego dotyczą innych zdarzeń niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.
Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że skoro ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstaw do uznania, że korzystanie przez skarżącego ze zwolnień lekarskich spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady lex superior derogat legi inferiori. Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 121 ustawy o Policji uzasadnia zarzut niewłaściwego zastosowania tej normy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznawana w tym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732) są bowiem zasadne.
Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Jednym z tych dodatków jest dodatek służbowy, który za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany funkcjonariuszowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku innym niż kierownicze lub samodzielne (art. 104 ust. 3 ustawy o Policji). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonując upoważnienie zawarte między innymi w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, wydał cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tego rozporządzenia dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Jego przyznanie jak i wysokość uzależnia się przy tym od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei ust. 5 § 9 wskazanego rozporządzenia stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.
Z przedstawionych regulacji wykonawczych wynika, że co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. Oczywistym ponadto jest, że szczególnie uzasadnione przypadki, zaistnienie których- zgodnie z § 9 ust 5 rozporządzenia- powoduje obniżenie dodatku służbowego, mogą dotyczyć nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Jednakże skarżącemu obniżono dodatek służbowy nie ze względu na przytoczone okoliczności lecz z uwagi na korzystanie przez niego ze zwolnień lekarskim (112 dni). W przypadku absencji chorobowej zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną. Zgodnie bowiem z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym- z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Treść tego przepisu jednoznacznie więc wskazuje, że omawiana norma ma charakter ochronny i gwarantuje funkcjonariuszowi pozostającemu na zwolnieniu lekarskim zachowanie prawa zarówno do otrzymywania uposażenia zasadniczego jak i dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych przysługujących mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Oznacza to tym samym, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (między innymi choroba czy urlop) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia.
Dodać ponadto należy, że przepis art. 121 ust. 2 ustawy pragmatycznej zawiera wprawdzie upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może w drodze rozporządzenia ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia, między innymi w okresie choroby, jednakże właściwy organ nie skorzystał do tej pory z takiej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które uregulowałyby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.
Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstaw do uznania, że korzystanie przez skarżącego z długotrwałych zwolnień lekarskich przez okres 112 dni w 2010 roku spełniało przesłankę do obniżenia mu dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia przepisów prawa rangi ustawowej zapewniających ochronę uposażenia policjanta w okresie choroby.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę A. S. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i art. 135 ustawy P.p.s.a.