Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 592/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji dotyczącej zasiłku stałego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik M. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa i w zw. z art. 148 § 1 i § 2 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu ustawowego, skutkiem czego było bezzasadne oddalenie skargi,
- - art. 145 § 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 26 § 1 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, przez wskazanie na wyłącznie "formalny" charakter powołania przez skarżącego w swoim wniosku o wznowienie postępowania na art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pomimo wystąpienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że w składzie kolegialnego organu drugiej instancji wydającego decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r. znajdowała się osoba, która powinna była podlegać wyłączeniu od orzekania,
- - art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, przez ich wadliwe niezastosowanie i wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wskazania z jakich przyczyn Sąd ustalił, że skarżący najpóźniej [...] kwietnia 2012 r. powziął informację o okolicznościach będących podstawą do wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zatem skarżący zobowiązany był do zachowania miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tym wypadku nie było wystarczające ustalenie przez organ administracyjny, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w jakim dniu doręczono skarżącemu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], ponieważ doręczenie decyzji czy też dowiedzenie się o samej decyzji nie jest tożsame z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na powyższe wskazuje już sam ustawodawca różnicując ww. stany w powyżej cytowanych przepisach kpa (art. 148 § 1 kpa, a art. 148 § 2 kpa).
Jednocześnie z art. 148 § 1 kpa wynika wprost, że termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji lub o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, a nie od dnia, w którym strona miała taką możliwość. Nawet okoliczność, że strona miałaby nie dołożyć należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia. Skarżący wykazał w sposób wystarczający, że o tym, że L. Z. brała udział jako członek SKO w wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], dowiedział się dopiero z odpowiedzi na pozew złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o sygn. akt [...] w dniu [...] lutego 2018 r. - w sprawie tej Sąd Rejonowy Katowice - Wschód w Katowicach, I Wydział Cywilny wyznaczył rozprawę na dzień [...] lutego 2018 r. W związku z tym przed wyznaczoną rozprawą skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. zapoznał się z odpowiedzią na pozew złożoną w ww. sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (odpowiedź na pozew została doręczona skarżącemu w pierwszym tygodniu lutego 2018 r.), w której to Prezes SKO zasugerował, że skarżący zamiast dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa winien skorzystać z dostępnym środków prawnych w tym z podania o wznowienie postępowania.
Z uwagi na powyższą sugestię skarżący zapoznał się z treścią decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., w tym z jej częścią dotyczącą składu organu wydającego decyzję, czego przed datą [...] lutego 2018 r. wcześniej nie uczynił. Wtedy też zapoznał się ze składami organów wydających poprzednie decyzje zapadłe w sprawie zasiłku stałego m.in. decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, która została uchylona wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt: IV SA/GL 750/10.
Wobec powyższego, skarżący przed [...] lutego 2018 r. nie miał wiedzy co do ww. okoliczności stanowiącej podstawę jego podania. Po zapoznaniu się w dniu [...] lutego 2018 r. ze składami SKO, wydającymi decyzje w sprawie ww. zasiłku stałego, skarżący zauważył, że brała w nich udział ta sama osoba, tj. L. Z., zatem dopiero [...] lutego 2018 r. skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz o tym, że taka okoliczność mogła stanowić podstawę wznowieniową. W kontekście powyższego, data doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. pozostawała bez znaczenia dla ustalenia przez organ administracyjny daty, w której strona występująca z podaniem o wznowienie postępowania, dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do jego wznowienia. Chodzi bowiem o moment uzyskania wiedzy dającej możliwość wykazania we wniosku o wznowienie postępowania jego zasadności.
A moment, kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wniosku wznowieniowego, był znany organowi administracyjnemu przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie podania skarżącego. W niniejszej sprawie skarżący złożył oświadczenie dot. wykazania w jakiej dacie dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, które w kontekście informacji posiadanych przez organ administracyjny z urzędu, było wiarygodnym i zasługiwało na uwzględnienie. Ani organ, ani też Sąd nie odniósł się do informacji wynikających z oświadczenia skarżącego, ani też nie odniósł się do informacji, jakie bez wątpienia posiadał lub winien posiadać z urzędu z uwagi m.in. na toczący się pomiędzy stronami proces cywilny, a poprzestał na ustaleniu, że skoro skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2012 r. doręczono decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., to od tego dnia należy liczyć termin, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa.
To połączenie art. 148 § 2 kpa z sytuacją, której dotyczy art. 148 § 1 kpa stanowiło istotne naruszenie przepisów, którego dopuścił się organ administracyjny i już samo w sobie winno przesądzać o konieczności uwzględnienia skargi. Przepis art. 148 § 1 kpa odnosi się do terminu jednego miesiąca liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość. Organ administracyjny, jak również Sąd, oparły swoje rozstrzygnięcia na założeniu, że skoro w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżącemu została doręczona decyzja nr [...], to w tym dniu też miał możliwość zapoznania się z jej treścią oraz osobami wydającymi ww. decyzję. Przyjęcie powyższej hipotetycznej możliwości zapoznania się z treścią decyzji nie było jednak wystarczające dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa.
Jednocześnie arbitralne założenie, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2012 r. zapoznał się ze składem osobowym organu wydającego decyzję, pozostawało w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego oraz innym faktom znanym z urzędu. Sąd pominął całkowicie oświadczenie skarżącego dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, nie wyjaśniając w uzasadnieniu, dlaczego nie uwzględnił wypływających z niego faktów. Co więcej, Sąd nie włączył do akt postępowania sądowego skargi z dnia [...] maja 2018 r. złożonej w sprawie postanowienia SKO w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], mimo że skarżący wprost w swojej skardze z dnia [...] maja 2018 r. odwołał się na str. 4 do treści skargi z dnia [...] maja 2018 r. na poparcie uzasadnienia w przedmiocie dochowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zarówno w orzecznictwie NSA, jak również w literaturze przedmiotu, termin miesięczny, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy organ nie może dokonać wznowienia z urzędu i tylko w takim przypadku niezachowanie przez stronę terminu mogłoby spowodować samoistną przesłankę rezygnacji ze wznowienia postępowania.
W niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z przypadkiem, w którym podstawą wniosku skarżącego jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu, a zatem odmowa wznowienia postępowania tylko z powodu niezachowania terminu, była bezprawna.
W wydaniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. brał udział członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej uczestniczył w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], tj. L. Z.. Wbrew stanowisku, które zostało zaprezentowane w wyroku z dnia [...] października 2018 r., wyłączenie określone w art. 24 § 1 pkt 5 kpa znajduje zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego samego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie zostało wskazane, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jak i uzasadnia podanie o wznowienie postępowania.
Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy bowiem przypisać dwie funkcje - funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.
Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Przyjmuje się, że omawiana przesłanka wyłączenia członka kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której L. Z. wchodziła w skład organu wydającego decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], która to decyzja została wydana w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt: IV SA/Gl 750/10, którym uchylono decyzję SKO z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w skład którego wchodziła również L. Z. A zatem mieliśmy do czynienia z rozpatrywaniem sprawy przez tę samą osobę wchodzącą w skład organu kolegialnego, którego wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało objęte skargą sądowoadministracyjną, a Sąd dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował.
Przedmiotem sporu w sprawie jest zaś uznanie, czy skarżący kasacyjnie dowiedział się o przyczynie wznowienia postępowania - jak twierdzi - dopiero w dniu [...] lutego 2018 r., czy też w dniu [...] kwietnia 2012 r., tj. w dniu doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, za okoliczność mającą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, podał udział tej samej osoby zarówno w wydaniu decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i w wydaniu poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. O tym, jakie osoby stanowiły skład orzekający w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący kasacyjnie dowiedział się w dniu [...] kwietnia 2012 r., w którym decyzja ta została mu doręczona, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], jako zgodne z prawem.
W art. 148 § 1 kpa ustawodawca wyznaczył bowiem miesięczny termin na wnioskowanie o wznowienie postępowania liczony od chwili dowiedzenia się o okoliczności, która ma stanowić postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie o tym, że okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.