Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1256/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania nowej decyzji w sprawie statusu bezrobotnej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 kpa, po wznowieniu postępowania w sprawie uznania D. S. za osobę bezrobotną od dnia 24 maja 2002r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku.
- - uchylił decyzję własną z dnia 24 maja 2002r. Nr [...] w sprawie uznania D. S. z dniem 24 maja 2002r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku,
- - na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) odmówił uznania D. S. za osobę bezrobotną z dniem 24 maja 2002r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. S. zgodnie z zaświadczeniem Nr WPiAG-6411/UN1/000021/97 z dnia 10 lutego 1997r. zarejestrowała działalność gospodarczą od dnia 8 sierpnia 1990 r., a zatem nie spełnia warunków definicji osoby bezrobotnej określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cytowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
W odwołaniu od tej decyzji D. S. podniosła, iż jej oświadczenie złożone przed pracownikiem Powiatowego Urzędu Pracy w [...] jest zgodne z prawdą i treścią ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) tj. skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy, czyli nie prowadzi zarobkowej działalności w sposób zorganizowany i ciągły, a zapis znajdujący się w jej karcie rejestracyjnej osoby bezrobotnej potwierdza ten stan rzeczy. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na istniejące jej zdaniem rozbieżności pomiędzy definicją działalności gospodarczej określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit "f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a zapisem w karcie rejestracyjnej. Wobec powyższego nie zgodziła się z decyzją uchylającą uznanie jej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż strona uzyskała status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku od dnia 24 maja 2002 r. W dniu rejestracji złożyła oświadczenie, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i nie ma jej zawieszonej. Strona utraciła statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 czerwca 2002 r. D. S. w dniu 28 października 2002r. rejestrując się po raz kolejny złożyła oświadczenie, iż posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego nie korzystała.
Jak wynika z zaświadczenia uzyskanego przez organ I instancji, wystawionego przez Wydział Prywatyzacji i Aktywizacji Gospodarczej Urzędu Miejskiego w [...] o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 10 lutego 1997r., działalność gospodarczą strona rozpoczęła w dniu 8 sierpnia 1990r. Pismem z dnia 31 grudnia 2002 r. D. S. poinformowała organ, iż nie zrezygnuje z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ przydatny jej będzie w przypadku ponownego zatrudnienia. Strona nadesłała również zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, iż na dzień 20 grudnia 2002 r. nie zalega z opłatami składek i nie figuruje w ewidencji Oddziału ZUS w [...] oraz zaświadczenie z Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], w którym wskazano, iż strona nie prowadziła działalności gospodarczej.
Wojewoda Zachodniopomorski dokonując analizy akt sprawy przyjął, jako bezsporny fakt, iż D. S. w dniu rejestracji potwierdziła własnoręcznym podpisem, iż poinformowano stronę o zapisie znajdującym się w karcie rejestracyjnej osoby bezrobotnej, który w punkcie 12 Działu II "Status bezrobotnego" stanowi "Status bezrobotnego ma osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności". Następnie organ II instancji powołał się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit "f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowi, między innymi, iż bezrobotnym jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.
W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, strona została prawidłowo poinformowana o znaczeniu zapisu "nie prowadzę działalności gospodarczej" oraz konieczności wyrejestrowana tej działalności przed rejestracją w urzędzie pracy i dlatego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Nadto na poparcie swego rozstrzygnięcia, powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 5/96 oraz na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie O/Z w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt SA/Sz 445/2001.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. S. zarzuciła błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu, poprzez "zatajenie właściwych treści" cytowanej ustawy. Ponadto podniosła, że podczas rejestracji w powiatowym urzędzie pracy zawsze udzielała zgodnych z prawdą informacji, że nie prowadzi działalności gospodarczej i nie ma jej zawieszonej. O fakcie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej sama poinformowała organ w dniu 28 października 2002r., a wcześniej takich informacji nie wymagano.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zauważył, iż z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ właściwy jest do rozpoznawania skargi wniesionej przed dniem 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawie, w której postępowanie nie zostało zakończone. W ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że brak jest podstaw do jej uchylenia.
Wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 2 lit "f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do pojęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego.
W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu bezspornym jest fakt, że skarżąca w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Jak prawidłowo ustalono po wznowieniu postępowania administracyjnego, działalności tej skarżąca nie wyrejestrowała, tłumacząc to koniecznością posiadania wpisu dla celów ewentualnego, przyszłego zatrudnienia. Tym samym według Sądu zachodziły podstawy wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania w sprawie statusu osoby bezrobotnej, a zatem organ I instancji zasadnie uchylił swoje poprzednie decyzje z dnia 24 maja 2002 r. i orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 24 maja 2002 r.
W dacie rejestracji skarżąca posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a zatem nie mogła być uznana za osobę bezrobotną wobec treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f cytowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Okoliczność ta nie była znana organowi w dacie wydania decyzji z dnia 24 maja 2002 r. Nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że skarżąca faktycznie działalności gospodarczej nie podjęła. Ta okoliczność we wznowionym postępowaniu miałaby znaczenie tylko wówczas, gdyby działalność tą wyrejestrowała. Skoro skarżąca nie wyrejestrowała działalności gospodarczej to za niezasadny należy uznać naruszenia przez organy obu instancji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podobnie jak organ administracji podzielił stanowisko wyrażone w uchwale składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 5/96 (opublikowana ONSA 1997/2/47), z której wynika, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie statusu bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba, że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.
Z zarejestrowaniem działalności gospodarczej wiąże się domniemanie jej podjęcia z datą wskazaną w zgłoszeniu. Domniemanie to może być obalone w sytuacji wyrejestrowania działalności gospodarczej oraz wykazania przez stronę, że w okresie od zarejestrowania do wyrejestrowania działalności tej faktycznie nie prowadziła. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, skarżąca została prawidłowo pouczona o treści przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z doręczonej skarżącej "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy" w pkt 12 Rozdział II status bezrobotnego, zawarty jest zapis, że status bezrobotnego ma osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Fakt niewłaściwego zinterpretowania przez skarżącą tego zapisu nie może stanowić podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. S. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że posiadanie w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej mimo braku faktycznego podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w czasie ubiegania się o rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy - stanowi przesłankę negatywną nadania statusu bezrobotnego.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko skarżącej przedstawione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] oraz skardze do Sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2)naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego uczyniony w tej sprawie uznać trzeba za chybiony.
Oceniając zaskarżoną decyzję na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął trafną definicję osoby bezrobotnej i brak było podstaw do odmiennej interpretacji przepisu będącego podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia, wynikające z akt sprawy nie są co do faktów kwestionowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Poza sporem pozostaje, bowiem fakt, iż skarżąca po 1990 r. nie podjął działalności zgłoszonej do ewidencji oraz fakt, że skarżąca działalności tej z ewidencji nie wyrejestrował bowiem w toku postępowania twierdziła, iż nie rezygnuje z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ponieważ może być jej potrzebna do przyszłej pracy.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art.2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6 z 2001 r., poz.56 ze zm.) który stanowi, że jeżeli mowa o bezrobotnym to oznacza to osobę, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie jeżeli w szczególności nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejstrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego.
Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu statuując pojęcie bezrobotnego - oprócz spełnienia innych wymagań określonych przez ustawę – nakazuje także by nie podejmować pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.
Nie ulega wątpliwości, iż istotą definicji bezrobotnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., jest założenie, iż chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Oznacza to, że już w samej istocie "bycia bezrobotnym" tkwi to, iż osoba, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 5/96 opublikowanej ONSA 1997/2/47 stwierdzający, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.
Zważywszy na stan prawny stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie przyjął, iż skarżący nie spełnia wymogów zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Tożsame stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt I OSK 153/05 (niepublikowanym).
Dlatego też wskutek braku wyrejestowania działalności gospodarczej przez skarżącą nie można było przyznać stronie statusu bezrobotnej w dniu 24 maja 2002 r.
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony.
Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznano na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).