Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2021 r. oddalił skargę P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 4 lutego 2020 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia m.in. z powodu powstania niepełnosprawności po uzyskaniu przez podopieczną skarżącego pełnoletności.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do daty powstania niepełnosprawności jako okoliczności blokującej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odnotowało jednak, że skarżący od grudnia 2001 r. ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawo do tego świadczenia stanowi rekompensatę z tytułu rezygnacji z uzyskiwania dochodów z pracy, w związku z czym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, gdyż tylko ona może z pracy zrezygnować albo jej nie podejmować.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną musi wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, wywiódł, że przepis stanowiący podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego został uznany za niekonstytucyjny wyłącznie w zakresie odnoszącym się do osób posiadających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podczas gdy skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostało opłacone w żadnej części.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, w zw. z art. 5 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573), dalej: ustawa rehabilitacyjna, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że okoliczność, że skarżący ma ustalone od grudnia 2001 r. prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest równoznaczna z niemożnością podjęcia się przez skarżącego pracy zawodowej, podczas gdy łączna interpretacja ww. przepisów wskazuje na możliwość podjęcia przez skarżącego pracy w warunkach chronionych, czego skarżący nie uczynił wobec konieczności sprawowania bieżącej, całodobowej opieki nad matką;
- art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Kolegium w granicach skargi, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, które zostały błędnie ocenione tj.: możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w warunkach chronionych oraz faktu posiadania przez niego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza przez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, a co za tym idzie, nie jest osobą uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się legitymuje, nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Zrezygnował on jednak z takiej możliwości ze względu na konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorą matką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Orzekające w sprawie Kolegium oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odczytały, że wspólną cechą podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jest fakt uzyskiwania dochodów wyłącznie z jednego ze źródeł wymienionych w tym przepisie. W przypadku tych podmiotów podjęcie się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stosunku do którego na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny, nie powoduje zatem, że dochodzi do rezygnacji z pracy zarobkowej bądź niepodjęcia zatrudnienia w celu uzyskania środków utrzymania, a zatem przyznane świadczenie pielęgnacyjne nie spełniałoby swojej pierwotnej funkcji, tj. "ryczałtowej" rekompensaty za utracone lub nieuzyskane dochody pochodzące z pracy zarobkowej.
W tym miejscu należy jednakże zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jako znaczny stopień niepełnosprawności definiuje m.in. jako całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 3 pkt 21 lit. b uśr). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że dopiero orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności eliminuje wnioskodawcę z możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i przejście tego uprawnienia na osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności stosownie do postanowień art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Jednocześnie należy zauważyć, że w myśl art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.), dalej: ustawa emerytalna, całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiekolwiek pracy, ale zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Oznacza to, że możliwość uznania całkowitej niezdolności do pracy jest wykluczona przy zachowaniu choćby ograniczonej zdolności do pracy, ale jedynie w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy. Konieczność odniesienia się do normalnych (typowych) warunków pracy można uznać za pogląd utrwalony w piśmiennictwie (zob. H. Pławucka, Niezdolność do pracy w przepisach prawa emerytalno-rentowego, PiZS 1998, nr 1, s. 4). Ponadto możliwość uznania całkowitej niezdolności do pracy jest wykluczona przy zachowaniu choćby ograniczonej zdolności, ale w normalnych warunkach, tj. na tzw. ogólnym rynku pracy, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 grudnia 2000 r. wydanym w sprawie II UKN 134/00 (opubl. OSNP 2002 r., Nr 15, poz. 369). Sąd stwierdził, że przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się do każdego zatrudnienia, ale w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu. Powyższe spostrzeżenia korespondują z treścią art. 5 pkt 2 ustawy rehabilitacyjnej, zgodnie z którym orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy emerytalnej, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 2 ustawy rehabilitacyjnej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.
W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt przyznania skarżącemu renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie może sam w sobie stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy dotyczy, jak wskazano powyżej, normalnych, typowych warunków pracy i nie obejmuje możliwości podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że art. 17 ust. 1 uśr nie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia lub niepodjęcie pracy zarobkowej miały nastąpić w normalnych warunkach. Oznacza to, że przepis ten dotyczy zarówno zajęć zarobkowych podejmowanych przez osoby nielegitymujące się wspomnianym orzeczeniem lekarskim, jak i pracy na stanowisku przystosowanym lub w zakładzie pracy chronionej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1593/21).
Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 5 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy rehabilitacyjnej okazał się zasadny.
Jednocześnie za trafny należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie koncentrując się wyłącznie na fakcie legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy oraz pobieraniem z tego tytułu renty nie zbadały czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 uśr, a w szczególności rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którą skarżący mógł wykonywać w warunkach pracy chronionej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 2020 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do zbadania kwestii czy rezygnacja przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wykonywanej w warunkach chronionych spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 uśr.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.