Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1554/16, po rozpoznaniu skargi J. Z. i H. P., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
S. P. był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S., pow. stanisławowski (obecnie Ukraina), składającej się z gruntu ornego ([...]ha), sadu ([...]ha) oraz budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, gdzie zamieszkiwał do wybuchu II wojny światowej. Posiadał obywatelstwo polskie. Przybył do Polski w jej powojennych granicach w 1945 r. z terenu Niemiec, gdzie został wywieziony w 1940 r. Zmarł w 1949 r., a jego spadkobiercami są obecnie: J. Z., I. P., A. L., I. Ż., G. K. oraz H. P., P. P. i J. P., które to następstwo potwierdzone zostało stosownymi postanowieniami spadkowymi.
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. J. Z. i H. P. wystąpili o przyznanie im, w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) prawa do rekompensaty za pozostawione w miejscowości S. przez S. P. nieruchomości.
Oświadczeniami z dnia 22 stycznia 2015 r. I. P. i A. L. wskazały J. Z. jako uprawnionego do rekompensaty w przynależnej im części. Na niego też wskazały I. Ż. i G. K. oświadczeniami z dnia 16 lutego 2016 r. Z kolei oświadczeniem z dnia 1 marca 2016 r. P. P. jako uprawnioną do rekompensaty wskazała H. P. Na nią także jako uprawnioną wskazał J. P. oświadczeniem z dnia 14 marca 2016 r.
Zainicjowana powyższymi wnioskami sprawa rekompensaty była dwukrotnie rozpoznawana przez organy.
Pierwszą decyzję Wojewody Małopolskiego, ustającą prawo do rekompensaty prawo na rzecz J. Z. (stosownie do jego udziałów spadkowych), a odmawiająca mu tego rekompensaty w udziale wynikającym z wskazań pozostałych spadkobierców, a także odmawiającą rekompensaty na rzecz H. P. (gdyż nie udokumentowano wówczas właściwie następstwa prawnego), Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uchylił, uznając za błędne i nieuprawnione stanowisko Wojewody co do uzależnienia skuteczności prawnej wskazania, od realizacji tej czynności w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, tj. do 31 grudnia 2008 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] orzekł o ustaleniu prawa do rekompensaty na rzecz wnioskodawców w wymiarze odpowiadającym ich udziałom spadkowym po zmarłym repatriancie, a odmówił tego prawa w udziałach wynikających ze wskazań pozostałych spadkobierców.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podtrzymał pierwotnie wyrażany pogląd, że zarówno wniosek jak i wskazania spośród grona spadkobierców uprawnionego do rekompensaty, o ile zostały złożone na gruncie ustawy zabużańskiej, winny być złożone w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Aby bowiem spadkobierca mógł skutecznie zrzec się prawa do rekompensaty na rzecz innego spadkobiercy uprawnionego repatrianta, sam takie prawo musi posiadać, a więc musi uprzednio w terminie złożyć wniosek, względnie w tym terminie dokonać wskazania. Samo natomiast spełnienie materialnoprawnych przesłanek ustawy zabużańskiej uprawniających wnioskodawców do uzyskania rekompensaty (w ograniczonej części) nie budziło zastrzeżeń organu.
Z tego względu potwierdził prawo do rekompensaty na rzecz J. Z. i H. P. stosownie do przynależnych im udziałów spadkowych, wynoszących odpowiednio 1/8 i 1/6 części (pkt 1), a odmówił im potwierdzenia tego prawa w udziałach odp. 3/8 części (. Z.) i 1/3 części (H. P.), wynikających ze wskazań pozostałych spadkobierców repatrianta (pkt 6 i 7), jak również odmówił im rekompensaty z tytułu mającej wchodzić w skład pozostawionego majątku studni (pkt 5).
Od ww. decyzji J. Z. i H. P. wnieśli odwołanie, w którym wskazywali na niezastosowanie się przez organ wojewódzki do wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa.
W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., podzielając argumentację co do konieczności realizacji wskazań, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w terminie określonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy, bądź po uprzednim złożeniu w tym terminie wniosku.
Na powyższą decyzję J. Z. i H. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując że obecne stanowisko Ministra pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uprzednio wydanej w sprawie przez ów organ decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że o ile w treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ustawy wskazano, że prawo do rekompensaty następuję na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., to z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika by oświadczenie, o którym mowa w jej art. 3 ust. 2, a więc oświadczenie jednego ze współspadkobierców repatrianta wskazujące innego spadkobiercę jako osobę uprawnioną do rekompensaty, powinno dla swojej skuteczności także zostać złożone w tym terminie. W szczególności nie wynika tego rodzaju ograniczenie czasowe z treści art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, określającego wyłącznie podmioty legitymowane do wystąpienia z wnioskiem w przypadkach o których mowa w art. 3 powołanej ustawy, ani z tego ostatniego przepisu, określającego z kolei jedynie krąg uprawnionych do rekompensaty w przypadku, gdy pozostawiona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności (ust. 1), bądź jej właściciel nie żyje (ust. 2). Odróżnić zaś należy kwestię przysługiwania uprawnienia do rekompensaty, od kwestii skutecznego wystąpienia o potwierdzenie tego prawa. O ile więc niewystąpienie przez współspadkobiercę ze stosownym wnioskiem w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej powoduje, że wygasa jego uprawnienie do potwierdzenia prawa do rekompensaty w formie decyzji administracyjnej, co w konsekwencji powoduje niemożność realizacji przezeń owego prawa, to nie oznacza, że nie jest on nadal spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami kraju, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, a więc podmiotem, który może swoje uprawnienie przenieść na innego spadkobiercę. Czym innym jest bowiem bycie osobą, której przysługuje prawo do rekompensaty, a czym innym osobą, która żąda potwierdzenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej, składając w tym względzie stosowny wniosek. Stąd fakt, że dany współspadkobierca nie złożył wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do 31 grudnia 2008 r, nie pozbawia go uprawnienia do wskazania spośród pozostałych spadkobierców osoby uprawnionej do rekompensaty także po tej dacie. Przepis art. 3 ust. 2 powołanej ustawy w żaden sposób nie jest bowiem powiązany z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Z tego też względu termin w nim przewidziany (jako odnoszący się wyłącznie do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty), nie ma zastosowania do oświadczenia przewidzianego w art. 3 ust. 2 ustawy.
Sąd podkreślił, że na takim też stanowisku stał Minister Skarbu Państwa wydając przy pierwszym rozpoznaniu sprawy decyzję kasacyjną z dnia [...] października 2015 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty J. Z. i H. P. złożyli w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Niesporne jest również, że byli oni osobami uprawnionymi do dokonania tej czynności w świetle art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Wskazani byli także jako osoby uprawnione do rekompensaty przez pozostałych następców prawnych byłego właściciela pozostawionych na Kresach nieruchomości w formie, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że odmowa przyznania im żądanego prawa w udziałach wynikających ze wskazań dokonanych przez I. P., A. L., I. Ż., G. K. oraz P. P. i J. P. ze względu na rzekomą nieskuteczność tych czynności (jako dokonanych po 31 grudnia 2008 r.), narusza art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że złożenie po terminie 31 grudnia 2008 r. oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty wywiera skutki prawne.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. P. i J. Z. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności na tle wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zagadnienie prawne wynikające z ww. przepisów nie było bowiem rozstrzygane w sposób jednolity.
Powyższe wątpliwości zostały jednakże rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 w której zawarto stanowisko, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.
Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W Konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że odczytanie treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w ten sposób, że ustanawia ona, dla zachowania terminu o którym mowa w art. 5 ust. 1, wymóg złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3 ustawy, oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku określonego w art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki. Termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego. Z uwagi na charakter terminu, ewentualne późniejsze powoływanie się strony brak zawiadomienia lub pouczenia, nie otwierałby stronie możliwości złożenia wniosku po terminie określonym w art. 5 ust.
- Taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 9 października 2017 r. Wobec powyższego należało przyjąć, jak właściwie wskazał Sąd I instancji, że złożone w trybie art. 3 ust. 2 powołanej ustawy oświadczenia I. P. i A. L. z dnia 22 stycznia 2015 r. oraz I. Ż. i G. K. z dnia 16 lutego 2016 r. wskazujące J. Z. jako uprawnionego do rekompensaty w przynależnej im części, a także oświadczenia P. P. z dnia 1 marca 2016 r. i J. P. z dnia 14 marca 2016 r. wskazujące H. P. jako uprawnioną do rekompensaty w przynależnej im części były prawnie skuteczne.
W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.