Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., II SA/Bk 421/18, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności: czy stopień zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, objętej aktem notarialny Rep. A [...] z [...] czerwca 1988 r. na cel wskazany w tym akcie oraz cel wynikający z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na dzień zawarcia umowy notarialnej, nie wskazuje, że cel wywłaszczenia został osiągnięty w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości; organy obu instancji oraz Sąd nie zbadał stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości co mogłoby potwierdzić stanowisko gminy, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został osiągnięty poprzez wybudowanie drogi oraz pozostawienie terenów rekreacyjnych; odmawiając, jak i dokonując zwrotu nieruchomości, bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu – organy orzekające naruszyły art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy;
- prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, że cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie drogi, co jest zgodne z celem wskazanym w akcie notarialnym Rep. A [...] z [...] czerwca 1988 r. oraz celem wynikającym z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na dzień zawarcia umowy notarialnej; realizacja celu wywłaszczenia nie polega na całkowitym zabudowaniu budynkami lub infrastrukturą danej wywłaszczonej nieruchomości.
Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także w obydwu wypadkach o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania: J.B., A.N., J.Z. i A.G. wniosły o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Jeśli chodzi o zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć po pierwsze należy, że nieprawidłowe jest wskazywanie przy formułowaniu podstaw kasacyjnych "zbitki przepisów" w postaci szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji – nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm (zob. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. II GSK 5429/16, LEX nr 2703842). Po drugie, art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są przepisami postępowania, ale przepisami prawa materialnego, a podstaw skargi kasacyjnej nie można stosować zamiennie. Ponadto, ani z zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakich okoliczności nie wyjaśniły organy (przy akceptacji Sądu I instancji), które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Teza, że "organy obu instancji oraz Sąd nie zbadał stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości co mogłoby potwierdzić stanowisko gminy, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został osiągnięty poprzez wybudowanie drogi oraz pozostawienie terenów rekreacyjnych" nie ma umocowania w żadnym z powołanych przepisów prawa materialnego.
Ze zdania pierwszego art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu z maja 2018 r. wynika, że "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu." Także ust. 2 art. 137 u.g.n. wskazuje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Żaden z tych przepisów nie uzależnia ewentualnego zwrotu od "stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości", a zatem jego ustalanie było zupełnie zbędne. Zwrotowi podlega także część niewykorzystana na cel wywłaszczenia (w tym wypadku nabycia – zob. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.), co w tym wypadku ma miejsce.
Jak ustaliły bowiem organy i Sąd I instancji aktem notarialnym – umową sprzedaży z [...] czerwca 1988 r. Rep. A [...] działka nr [...] (numeracja po odnowieniu ewidencji gruntów) została nabyta pod projektowane usługi komunikacyjne. Następnie decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zezwolono Prezydentowi Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy [...] w [...], etap I - rozbudowa ulicy [...] (droga wojewódzka nr [...]) z [...] (droga Wojewódzka nr [...]) w [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Z treści tej decyzji wynika, że podziałowi podlega m.in. działka nr [...] z przeznaczeniem jej części pod projektowany pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Przedmiotową decyzją zatwierdzono więc podział działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...] (ta ostatnia o pow. 0,0054 ha, przeznaczona pod drogę). Działka nr [...] nie została zwrócona. Zwrócono działkę nr [...] (porośniętą trawą, chwastami, kilkoma zdziczałymi drzewami owocowymi), czyli tę część wywłaszczonej nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Jeśli weźmiemy pod uwagę, że konkretnym celem umownego nabycia nieruchomości (zrównanym z wywłaszczeniem) były projektowane usługi komunikacyjne, to nie sposób uznać, że na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia. Skarga kasacyjna nawet nie próbuje polemizować, że cel nabycia był inny, niż wskazany w umowie. Przywoływanie więc w tym kontekście orzeczeń dotyczących wywłaszczeń pod osiedla mieszkaniowe i oceny zbędności takich nieruchomości na cel wywłaszczenia jest w tym wypadku bezprzedmiotowe, bowiem ściśle określonego w umowie celu nabycia nieruchomości nie można rozszerzać ani zmieniać, nawet gdyby plan ogólny stanowił co innego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "przy precyzyjnym (szczegółowym) określeniu celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, jego poszerzanie w oparciu o plan ogólny, odbiegające zasadniczo od pierwotnego ("decyzyjnego") celu wywłaszczenia (...) nie jest w żaden sposób dopuszczalne. Zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. to decyzja o wywłaszczeniu ustala, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana, a brak realizacji tego celu, jako przesłanka zwrotu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., następuje też w oparciu o cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. I OSK 2260/17).
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.