Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. L. z dnia 23 września 2010 r. w przedmiocie bezczynności Prezesa Rady Ministrów polegającej na niewyznaczeniu w trybie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., dodatkowego terminu załatwienia sprawy z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją byłego Ministra Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że art. 37 k.p.a., na który powołuje się skarżący, jest przepisem prawa procesowego, na podstawie którego organ nie załatwia sprawy co do meritum. Jest to tzw. postępowanie wpadkowe nie kończące postępowania, a załatwiające jedynie kwestię ujawniającą się w jego toku. Wyznaczenie natomiast dodatkowego terminu do załatwienia sprawy w trybie z § 2 ww. przepisu, przyjmuje formę postanowienia. Na postanowienie to nie służy zażalenie, bowiem zażalenie na postanowienie można złożyć tylko, gdy kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje na taką możliwość (art. 141 § 1 k.p.a.). W świetle powyższego, na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie służy zażalenie, nie przysługuje na nie również skarga do sądu administracyjnego. W związku w tym, nie służy skarga na bezczynność organu polegająca na niewydaniu postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin do załatwienia sprawy w trybie art. 37 k.p.a., gdyż skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie w granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia lub inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej określone w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego, nie podlega rozpoznaniu przez sąd. Tym samym należało ją odrzucić jako niedopuszczalną.
- L. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1/ art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że w sprawie, z którą występuje skarżąca nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tymczasem skarżąca występuje ze skargą w sprawie, w której złożyła wniosek wymagający wydania decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., 2/ art. 149 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo, że skarga na bezczynność złożona przez skarżącą dotyczy sprawy określonej w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, 3/ art. 35, 36, 37 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nie wyznaczenie wyrokiem terminu organowi administracji publicznej do rozpoznania sprawy z jaką zwróciła się skarżąca, 4/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, w której skarga była dopuszczalna, bowiem postępowanie administracyjne wszczęte przez skarżącą powinno być załatwione decyzją administracyjną, 5/ art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa, 6/ art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4.11.1950 r. i art. 45 Konstytucji przez pozbawienie skarżącej możliwości rozpoznania sprawy przez sąd i przez organy administracji (całkowite pozbawienie skarżącej możliwości merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez jakikolwiek organ), 7/ niedoręczenie skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę Prezesa Rady Ministrów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż Sąd I instancji bezpodstawnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem postępowanie administracyjne, w którym wniosek, a w jego toku także wniosek o przywrócenie terminu, złożyła skarżąca, jest sprawą, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W związku z czym w sprawie tej przysługuje skarga do sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz wyznaczenie Prezesowi Rady Ministrów 30 – dniowego terminu do załatwienia sprawy, z którą zwróciła się skarżąca, nie mógł zostać uwzględniony. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.
Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, tj. dotyczących: decyzji administracyjnych; postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. (brzmienie sprzed nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 11.04.2011 r., które ma zastosowanie w niniejszej sprawie) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, iż organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Należy przyjąć, że do powyższego zażalenia nie ma zastosowania art. 141 -144 k.p.a. Nie jest ono bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy. Wniesienie zażalenia uzasadnionego tj. wtedy gdy upłynął jeden z terminów, przy braku okoliczności niezależnych organu, powoduje skutki wynikające wprost z treści art. 37 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 284).
Skarżąca powołując się na naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., 149 p.p.s.a., 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., błędnie podnosi, iż wniosek, z którym wystąpiła na postawie art. 37 k.p.a. wymaga wydania decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie następuje ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, ale w drodze czynności nadzorczej, która – gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia – nie mogłaby być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 12.01.2001 r., sygn. akt IV SAB 177/00, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazuje się nadto, że postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny (wyrok NSA z dnia 24.05.2001 r., syng akt IV SA 572/99, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Sąd I instancji słusznie podniósł, iż na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. W związku z czym nie przysługuje również stronie uprawnienie do podważenia takiego postanowienia lub, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jego braku w trybie procesowym. Dlatego też nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu takiego zażalenia.
Osobnym tytułem jest skarga na bezczynność przewidziana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku gdy w bezczynności pozostaje minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tym organem nie ma bowiem w postępowaniu administracyjnym organu wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 jest środkiem przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem, że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustaw, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 k.p.a. przewiduje taki środek, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynnośći jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (postanowienie NSA z dnia 06.07. 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, nr publikacji LEX 188512).
Zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a skarga na bezczynność organu przysługuje stronie tylko w sytuacji, gdy organ zobligowany był dokonać czynności lub wydać akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Prezes Rady Ministrów nie był zobowiązany w zaistniałej sytuacji wydać żadnego aktu ani podjąć jakiejkolwiek czynności (nie jest bowiem organem wyższego stopnia nad Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa), skarga na bezczynność w powołanym zakresie nie podlegała kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec czego Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucając skargę L. L. jako niedopuszczalną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, nie pozostają one bowiem w związku z przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy.
Z wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.