Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 903/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 743/13) oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w kwocie [...] złotych na zakup artykułów żywnościowych.

Wyrok został wydał wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na wskutek złożonego w dniu [...] maja 2013 r. przez B. O. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne w kwocie [...] zł. z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca spełniał przesłanki ustawowe, warunkujące przyznanie pomocy finansowej w formie świadczenia pieniężnego, określonego w art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.s." Rodzina B. O. znajdowała się bowiem w trudnej sytuacji życiowej a uzyskiwany przez nią miesięczny dochód wynosił [...] zł. Nie przekraczał zatem kryterium dochodowego, przypadającego na osobę w kwocie [...] zł w stosunku miesięcznym, wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu... jako 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Przyznając powyższe świadczenie, organ podkreślił jednocześnie, że jego wysokość była uwarunkowana ograniczonymi możliwościami finansowymi Gminy. Brak dostatecznych środków finansowych powodował, iż nie było możliwe uwzględnienie wszystkich potrzeb osób wnioskujących. W pierwszej kolejności środki te były przeznaczane na finansowanie świadczeń obowiązkowych a dopiero w dalszej kolejności, na zaspokajanie świadczeń fakultatywnych, w tym zasiłków celowych. Organ stwierdził przy tym, że średnia wysokość udzielanej pomocy na zakup żywności, przypadająca na jedną osobę, wynosiła około [...] zł miesięcznie.

Na skutek wniesionego przez B. O. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podniosło, że odwołujący się spełniał kryteria formalne, uprawniające do otrzymania zasiłku celowego, w tym m. in. kryterium dochodowe. Zdaniem Kolegium, organ I prawidłowo ustalił miesięczny dochód osiągany przez rodzinę B. O., tj. zasadnie nie pomniejszył go o kwoty spłacane przez niego na Funduszu Alimentacyjnego, gdyż nie stanowiły one alimentów bieżących.

Ponadto, Kolegium podkreśliło również, że decyzja wydawana w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych ma charakter decyzji uznaniowej. Spełnienie zatem przez wnioskodawcę kryterium dochodowego nie oznaczało jeszcze automatycznego przyznania mu ww. świadczenia. Przy ustalaniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę zarówno okoliczności, związane z niezbędnymi potrzebami rodziny wnioskodawcy, jak i wielkość środków, pozostających w dyspozycji organu, przeznaczonych na tę formę pomocy i zaakcentowano, że przyznana wnioskodawcy pomoc w kwocie [...] zł na osobę, była dwukrotnie wyższa od średniej miesięcznej kwoty przyznawanej innym podopiecznym (około [...] zł na osobę).

Organ odwoławczy zaznaczył także, że wnioskodawca systematycznie korzysta z pomocy Ośrodka, otrzymuje zasiłki celowe, w tym na zakup artykułów żywnościowych oraz jest objęty pomocą, udzielaną w formie zasiłku stałego i okresowego.

Odnośnie, podnoszonego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego zadłużenia B. O. w wysokości [...] zł wyjaśniono, że pomoc społeczna nie polega na refundacji wydatków wnioskodawcy i jego rodziny, lecz ma na celu wspieranie osób potrzebujących.

B. O., w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r., zarzucił organom obu instancji naruszenie: art. 8 ust. 3 pkt 3 i art. 39 ust. 1 u.p.s. a także art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 128 k.r.i.o. i art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Sąd na wstępie wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych (wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"), podobnie jak decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, ma charakter uznaniowy. Jego przyznanie nie jest zatem uzależnione tylko od spełnienia, wskazanych w ustawie o pomocy społecznej kryteriów dochodowych.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej decyzji, Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów, że choć B. O., zamieszkując tylko z synem, spełniał kryterium dochodowe, które - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu... - winno wynosić w przeliczeniu na osobę nie więcej niż [...] zł miesięcznie, a sam skarżący, był osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadajacą przyznanych świadczeń emerytalnych lub rentowych, tym niemniej udzielenie mu pomocy finansowej nie mogło nastąpić w wysokości zaspokajającej pełne żywieniowe potrzeby rodziny skarżącego. Z uwagi bowiem na ograniczoną i niewystarczającą liczbą posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., środków finansowych na ten cel, uwzględnienie pomocy w większym zakresie nie było możliwe. W takiej sytuacji organ zobowiązany był skonfrontować ilość posiadanych środków z liczbą podmiotów, kwalifikujących się do przyznania pomocy oraz uwzględnić indywidualną sytuację wnioskujących o pomoc – tak, aby w wyniku rozdziału środków skorzystała z nich jak największa liczba podopiecznych i by pomoc ta dotarła w możliwym do przyznania zakresie do osób najbardziej potrzebujących.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący, rzetelny i przekonujący uargumentowano zatem wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia, dodatkowo przy tym podkreślając fakt, iż od kilku lat otrzymuje on świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jest stałym podopiecznym MOPR a większość, wydanych wobec niego decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń, była pozytywna.

Ponadto Sąd stwierdził, że postępowanie organu nie naruszało wymagań sprawiedliwości społecznej oraz było zgodne z zasadą wspierania, a nie zastępowania potrzebujących w poszukiwaniu wyjścia z trudnej sytuacji (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Wszechstronna zaś analiza okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, dokonana przez organ i przedstawienie jej wyników w uzasadnieniach obu, wydanych w tej sprawie, decyzji dowodziła, iż nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

Sąd podzielił tezę, iż w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych, powinny one trafiać do jak największej liczby osób potrzebujących, co z kolei wymagało przestrzegania dyscypliny w dysponowaniu aktywami. Stąd też potrzebujący muszą liczyć się z tym, że nie uzyskają zaspokojenia swoich potrzeb w pełnym zakresie.

Odnosząc się do zagadnienia pomniejszenia ustalonego przez organy dochodu rodziny skarżącego o kwotę comiesięcznych wpłat na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wpłaty te nie mogły zostać odliczone od dochodu skarżącego. Zgodnie bowiem z art. art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejsza się o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przy czym dotyczy to jedynie alimentów bieżących. Zobowiązania zaś, które obecnie regulował B. O. na rzecz Funduszu Alimentacyjnego dotyczyły zwrotu kwot, wyłożonych wcześniej przez Fundusz na rzecz córki skarżącego.

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut dotyczący nieprawidłowego wliczenia do dochodu rodziny skarżącego alimentów otrzymywanych przez jego syna i otrzymywanego przez niego stypendium. W art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. określającym sposób ustalenia dochodu nie wymieniono bowiem – jak wyjaśnił Sąd - alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny od jego wstępnego. Ponadto, jak zaakcentował Sąd - wprawdzie ustawodawca nakazał odliczać od dochodu pomoc materialną, mającą charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawaną na podstawie przepisów o systemie oświaty, ale syn skarżącego otrzymywał stypendium jako student studiów magisterskich a więc miały do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.) a nie ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się z kolei do zagadnienia oparcia rozstrzygnięcia na podstawie wewnętrznych wytycznych organu, Sąd wskazał, że z treści zaskarżonych decyzji nie wynika, aby ich podstawę prawną stanowiły tego rodzaju dokumenty wewnętrzne. Nie wynika z nich również, by organy orzekały niezgodnie z obowiązującym prawem lub w sposób nieuprawniony interpretowały przepisy stanowiące podstawę swoich rozstrzygnięć.

Reasumując Sąd Wojewódzki podkreślił, że nieodliczenie od dochodu kwot wpłacanych na rzecz Funduszu Alimentacyjnego a z drugiej strony, uwzględnienie w dochodzie rodziny skarżącego kwoty, otrzymywanych przez jego syna, alimentów i stypendium, nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wysokość ustalonego dochodu uzyskiwanego przez rodzinę B. O. kwalifikowała go do uzyskania zasiłku celowego. Natomiast powody przyznania świadczenia w kwocie [...] zł, były niezależne od wysokości uzyskiwanego przez rodzinę strony dochodu, a wynikały z faktu: możliwości finansowych organu, ilości osób potrzebujących oraz faktu uzyskiwania przez skarżącego innych świadczeń przyznawanych przez MOPR. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie zarzut niewykazania przez Kolegium faktycznego braku środków, niemożności ich przeznaczenia na pomoc danego rodzaju, czy też nieprecyzyjnego wskazania średnich wysokości przyznawanych pomocy, gdyż nie było rzeczą konieczną precyzyjne wykazanie, w uzasadnieniu każdej decyzji, mającej za przedmiot zasiłek przyznawany z pomocy społecznej, możliwości finansowych organu pomocy społecznej.

Obowiązek taki nie wynika bowiem ani z art. 3 ust. 4 i art. 39 ust 1 i 2 u.p.s., ani z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ani z przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego pomocy państwa w zakresie dożywiania.

Sąd Wojewódzki uznał również za niezasadne zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. bowiem kontrolowane postępowanie oraz wydane w jego toku decyzje uwzględniały zawarte w tych przepisach wymagania.

W skardze kasacyjnej, B. O., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, to jest:
2. - art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od przychodów osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku celowego podlega jedynie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej w analizowanym miesiącu, która to kwota rzeczywiście była świadczona w danym miesiącu przez skarżącego, z wyłączeniem kwot zaległych rat alimentacyjnych, należności odsetkowych i kosztów egzekucyjnych, w sytuacji gdy powyższa interpretacja stanowi, niezgodne z przepisami prawa, rozszerzające wprowadzanie wyjątków w zakresie praktycznego zastosowania wskazanego przepisu i prowadzi do noszącego cechy rażącej niesprawiedliwości pokrzywdzenia najuboższych, podczas gdy właściwa interpretacja tegoż przepisu - z uwzględnieniem celów ww. ustawy - winna prowadzić do wniosku, iż odliczeniu od przychodów winny podlegać wszelkie należności alimentacyjne bez względu na ich źródło i sposób w jaki są świadczone, o ile są regulowane na rzecz innych osób, a taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie,
3. - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania skarżącemu zasiłku celowego jedynie w wysokości [...] złotych i bezzasadnej odmowie udzielenia mu niezbędnej pomocy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zaniechaniu zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego;
4. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
5. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącego pomimo niewątpliwego naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7, 77, 80 k.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s., polegającego na nieprzeprowadzeniu rzetelnego wywiadu środowiskowego oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
6. - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co nastąpiło w drodze wydawania przez organ rozbieżnych decyzji dotyczących tożsamej kwestii prawnej, a mianowicie odnoszącej się do interpretacji art. 8 ust. 3 pkt u.p.s. i wpierw uznawanie, iż zaległe raty alimentacyjnego winny zostać odliczone od dochodu skarżącego, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej bez szczegółowego wyjaśnienia skarżącemu przyczyn takiego postępowania w sprawie, w sytuacji gdy brzmienie wskazanego przepisu prawa nie uległo żadnej zmianie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto skarżący wnosił o przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem podjęcia uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, które budzi poważne rozbieżności interpretacyjne w zakresie wykładni przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz wyjaśnienie, czy przy rozpatrywaniu przez organy administracji - na podstawie przepisów ww. ustawy - wniosku o uzyskanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego i przy ustalaniu miesięcznego dochodu wnioskodawcy - odliczeniu od dochodu podlega jedynie kwota alimentów bieżących należnych osobie uprawnionej na podstawie tytułu prawnego, czy także kwota alimentów zaległych, a w tym uiszczanych wobec - Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, jak również organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., uznając, że należność alimentacyjna, uiszczana na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie powinna być odliczana od dochodu. Przeczy temu bowiem literalna treść wskazanego przepisu. Stanowisko Sądu I instancji tym zakresie jest także sprzeczne z celem ustawy o pomocy społecznej oraz z art. 67 i 69 Konstytucji RP. Regulowanie zadłużenia na rzecz Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego stanowiło bowiem takie samo obciążenie dla zasobów finansowych skarżącego, jak w przypadku gdyby uiszczał alimenty bieżące. Po za tym fakt nieterminowego regulowania alimentów w przeszłości nie wynikał ze złej woli skarżącego, lecz jego trudnej sytuacji życiowej która trwa do dzisiaj. Nie powinien on być zatem obciążany konsekwencjami takiego stanu rzeczy.

Z uwagi na rozbieżności, pojawiające się w judykaturze, które dotyczyły sposobu rozumienia normy, zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., skarżący uznał więc za zasadny wniosek o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym przedmiocie uchwały.

Zdaniem skarżącego, organy administracji, pomimo znajomości jego sytuacji, zaniechały przy rozstrzygnięciu jej uwzględnienia, naruszając w ten sposób art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono pobieżnie wywiad środowiskowy, bez uwzględnienia okoliczności, przytaczanych przez skarżącego. Nie rozważono wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, pomijając fakt, że sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącego jest w dalszym ciągu zła i nie ma on najmniejszych szans ani teraz ani w przyszłości, aby własnymi siłami doprowadzić do jej poprawy.

Skarżący twierdził także, że organy administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, nie są uprawnione do działań dowolnych a przyznanie mu świadczenia tylko w wysokości [...] zł powodowało, iż nie jest on w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za nieusprawiedliwione.

Sprowadzały się one przede wszystkim do kwestionowania, zastosowanej przez organy oraz Sąd Wojewódzki, wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. polegającej na przyjęciu, że dochód rodziny wnioskodawcy, którego ustalenie jest niezbędne do oceny możliwości przyznania stronie zasiłku celowego, nie mógł zostać pomniejszony o uiszczane przez B. O. świadczenia na rzecz Funduszu Alimentacyjnego.

Zarzut naruszenia powyższego przepisu, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną m. in. o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, nie mógł w tym przypadku odnieść w ogóle zamierzonego skutku. Dokonana zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji, wykładnia powyższego przepisu, nie wywierała bowiem w analizowanym przypadku żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organy obu instancji przyjęły przecież, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, warunkujące otrzymanie pomocy finansowej - w oparciu o przepisy w art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.

Z tej przyczyny, skoro przyznano B. O. świadczenie finansowe z przeznaczeniem na żywność i to stosując przy ustaleniu miesięcznego dochodu rodziny, mniej korzystną dla niego wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię, pozostawało bez wpływu na treść wyroku a tym samym treść zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego należy także zauważyć, że nie istnieje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżność, dotycząca wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Wskazane przez skarżącego w skardze kasacyjnej orzeczenia, w których wyrażone zostało odmienne zapatrywanie odnośnie rozumienia powyższego przepisu, były orzeczeniami tylko niektórych sądów wojewódzkich i pochodziły z lat poprzednich. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowana jest wykładnia omawianych przepisów taka, jaka została wyrażona w zaskarżonym wyroku. (vide: np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 571/13). Wykładnię tę podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z pomniejszenia dochodu korzystać bowiem może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, gdyż istota tego rodzaju świadczenia polega na regularnym dostarczaniu uprawnionemu środków utrzymania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. należy zaznaczyć, że materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186) oraz normy zawarte w ustawie o pomocy społecznej, z których treści wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o przyznaniu tego świadczenia nie mogło więc – zgodnie z art. 7 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. – być wydane z pominięciem przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1-4, określających ogólne cele tej instytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zwraca w tym miejscu uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji - w zakresie pomocy społecznej - działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Zobligowane są w związku z tym dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.

W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia albo przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości, może być zatem podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie orzeczenie jest zwłaszcza bardziej uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o nie korzystał w ostatnim czasie z pomocy społecznej w identycznej lub innej formie.

Wskazane okoliczności oznaczają zatem, że nawet trudna sytuacja skarżącego ubiegającego się o przyznanie pomocy społecznej, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania w pełnej kwocie a fakt ten nie oznaczał naruszenia powołanych wyżej przepisów.

Choć zatem skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania ww. świadczenia na zakup artykułów żywnościowych, to z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu oraz przy uwzględnieniu wysokości dotychczas otrzymanej pomocy, nie musiał uzyskać go w oczekiwanej przez siebie wysokości.

Przechodząc do kwestii procesowych podnieść należy, że nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji, wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez fakt dokonania odmiennej, niż prezentował to skarżący, interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Dokonanie bowiem wykładni prawa przez sąd orzekający w danej sprawie jest zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem sądu. Przy dokonywaniu zaś tej wykładni sąd jest niezawisły a zatem twierdzenie, że przyjęcie innej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. przez Sąd I instancji niż w kilku innych, poprzednich wyrokach sądów wojewódzkich, nie mogło świadczyć o naruszeniu prawa a zwłaszcza art. 8 k.p.a. W postępowaniu sądowym przepisy procedury administracyjnej nie są bowiem stosowane.

Niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty procesowe w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s. gdyż - wbrew stanowisku w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i umożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzeczono jak w sentencji - na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.