Wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 903/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 354/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi Powiatu Prudnickiego (dalej także jako Powiat) uchylił opinię Opolskiego Kuratora Oświaty (dalej także jako Kurator) z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz zasądził od organu na rzecz Powiatu 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Powiatu w Prudniku 30 maja 2018 r. podjęła uchwałę Nr L/350/2018 w sprawie projektu zmiany uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponagimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych w Powiecie Prudnickim.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm., zwanej dalej: "u.s.p.") oraz art. 213 ust. 1 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm., zwanej dalej: "p.w.u.o."). Uchwała w § 1 wprowadziła zmiany do uchwały Rady Powiatu w Prudniku z 24 lutego 2017 r., Nr XXXII/216/2017, przez przyjęcie w punktach od 1 do 3 trzech załączników, stanowiących odpowiednio:

plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych mających siedzibę w Powiecie Prudnickim na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. (załącznik nr 1);
projekt planu publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych mających siedzibę w Powiecie Prudnickim na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. (załącznik nr 2);
projekt planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych mających siedzibę w Powiecie Prudnickim na okres od 1 września 2019 r. (załącznik nr 3).

W załączniku nr 1 do uchwały Rada Powiatu określiła plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych, obejmujący jednostki organizacyjne:

Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 1 w Prudniku, ul. Gimnazjalna 2, 49-200 Prudnik, do której przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

I Liceum Ogólnokształcące im. Adama Mickiewicza w Prudniku,
Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Prudniku,

Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego "Nowoczesnych Technologii i Rolnictwa" w Prudniku ul. Kościuszki 76, 48-200 Prudnik, do której przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Technikum Nr 1 w Prudniku,
II Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Prudniku,
Technikum Nr 2 w Prudniku,

Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 2 ul. Kościuszki 55, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

II Liceum Ogólnokształcące im. Stefanii Sempołowskiej w Prudniku,

Zespół Szkół w Głogówku ul. Powstańców 34, 48-250 Głogówek, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Liceum Ogólnokształcące w Głogówku,
Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Głogówku i Technikum w Głogówku,

Zespół Szkół Medycznych im. Janusza Korczaka w Prudniku ul. Piastowska 26, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Publiczne Technikum w Prudniku,

Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Prudniku im. "Kawalerów Orderu Uśmiechu" ul. Młyńska 1, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Publiczną Szkołę Podstawową Nr 5 Specjalną w Prudniku,
Publiczne Gimnazjum Nr 3 Specjalne w Prudniku,

Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Głogówku im. Wandy Chotomskiej ul. Batorego 2, 48-250 Głogówek, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Szkołę Podstawową Nr 4 Specjalną w Głogówku
Gimnazjum Nr 3 Specjalne w Głogówku.

W załączniku nr 2 do uchwały Rada Powiatu określiła plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych, obejmujący jednostki organizacyjne:

Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego "Nowoczesnych Technologii i Rolnictwa" w Prudniku, ul. Kościuszki 76, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Branżową Szkołę I Stopnia Nr 1, w której będą prowadzone klasy dotychczasowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 1 w Prudniku,
Branżową Szkołę I Stopnia Nr 3 Specjalną w Prudniku
Branżową Szkołę I Stopnia w Białej,
Szkołę Policealną Nr 1 w Prudniku,
Szkołę Policealną Nr 2 dla Dorosłych w Prudniku,
Branżową Szkołę I Stopnia Nr 2 w Prudniku,
Szkołę Policealną Nr 2 w Prudniku,
Szkołę Policealną dla Dorosłych w Prudniku,

Zespół Szkół w Głogówku, ul. Powstańców 34, 48-250 Głogówek, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Branżową Szkołę I stopnia w Głogówku, w której prowadzone będą klasy dotychczasowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Głogówku,
Szkołę Policealną dla Dorosłych w Głogówku,

Zespół Szkół Medycznych im. Janusza Korczaka w Prudniku, ul. Piastowska 26, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Medyczne Studium Zawodowe w Prudniku,
Szkołę Policealną dla Dorosłych w Prudniku,

Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Prudniku im. "Kawalerów Orderu Uśmiechu" ul. Młyńska 1, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Branżową Szkołę I stopnia Nr 4 Specjalna w Prudniku, w której prowadzone będą klasy dotychczasowej Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 4 Specjalnej w Prudniku
Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy,

Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Prudniku im. "Wandy Chotomskiej" ul. Batorego 2, 48-200 Prudnik, do którego przyporządkowano w odrębnej tabeli następujące szkoły/placówki:

Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy.

Opolski Kurator Oświaty w Opolu, w trybie art. 215 ust. 3 w zw. z art. 219 p.w.u.o., negatywnie zaopiniował przedstawiony w uchwale projekt dostosowania sieci szkół ponagimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych w Powiecie Prudnickim. Odnosząc się do treści załącznika nr 1 uchwały, Kurator wskazał, że zaproponowany plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych zmienia się w porównaniu z obecnie istniejącym. W przypadku Technikum Nr 1 i II Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych nastąpi bowiem zmiana siedziby szkoły z ul. Podgórnej 5 na ul. Kościuszki 76. W przypadku natomiast II Liceum Ogólnokształcącego im. Stefanii Sempołowskiej nastąpi zmiana siedziby szkoły z ul. Kościuszki 76 na ul. Kościuszki 55. W ocenie Kuratora przedstawione rozwiązania są niezgodne z obowiązującym prawem.

Powołując się na wyrok NSA z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13, (ONSAiWSA 2015/4/64) wskazał, że siedzibą szkoły w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. W ocenie Kuratora przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, a zatem procedura jego dokonania wynika z odpowiednio stosowanych art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy. W świetle powyższego zastosowanie ma w sprawie art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm., zwanej dalej: "prawo oświatowe"), który nakazuje w procedurze przekształcenia szkoły (w tym np. przeniesienia siedziby szkoły) zastosować odpowiednio przepisy art. 89 ust. 1-8 ustawy. Kurator podniósł, że Powiat Prudnicki rozpoczął procedurę przekształcenia szkół, ale nie została ona jeszcze zakończona. Ponadto przekształcenie szkoły polegające na przeniesieniu jej siedziby nie wynika z przepisów ustawy i stanowi naruszenie art. 213 ust. 3 p.w.u.o., zgodnie z którym "na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 prawa oświatowego, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej, szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy".

Odnosząc się do treści załącznika nr 2 uchwały, Kurator powtórzył argumentację odnoszącą się do załącznika Nr 1 uchwały i podniósł, że zaproponowany w załączniku nr 2 plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych zmienia się w porównaniu z obecnie istniejącym. W przypadku Branżowej Szkoły I Stopnia Nr 1, Branżowej Szkoły I Stopnia Nr 3 Specjalnej, Branżowej Szkoły I Stopnia w Białej, Szkoły Policealnej Nr 1 w Prudniku oraz Szkoły Policealnej Nr 2 dla Dorosłych - nastąpi zmiana siedziby szkoły z ul. Podgórnej 5 na ul. Kościuszki 76. W ocenie organu, przedstawione rozwiązania są niezgodne z obowiązującym prawem, bowiem przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły. Ponownie przywołał regulację art. 89 ust. 9 prawa oświatowego. Podniósł, że Powiat Prudnicki wprawdzie rozpoczął procedurę przekształcenia szkół, ale nie została ona jeszcze zakończona. Ponadto zarzucił, że przekształcenie szkoły polegające na przeniesieniu jej siedziby, nie wynika z przepisów art. 213 p.w.u.o., stanowiącej podstawę podjęcia opisanej uchwały Rady Powiatu.

Skargę na powyższą opinię do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł Powiat Prudnicki. Kuratorowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 215 ust. 3 p.w.u.o. w związku z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe przez błędne przyjęcie, że Powiat Prudnicki dokonując zmian w przedmiotowej uchwale, zamierza przekształcić szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Rolniczych i Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Prudniku poprzez zmianę ich siedzib;
art. 213 ust. 3 p.w.u.o. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Powiat Prudnicki, na podstawie przedmiotowej uchwały Nr L/350/2018, przekształci szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Rolniczych i Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Prudniku poprzez zmianę ich siedzib.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podzielił argumentację Powiatu, że rozwiązanie i powołanie nowej jednostki organizacyjnej jest aktem o charakterze organizacyjnym, jak również, że zespół nie jest szkołą, a zatem rozwiązanie lub powołanie zespołu szkół nie może skutkować przekształceniem szkół wchodzących w ich skład. Organ nie podzielił natomiast argumentacji, że zmiana przedmiotowej uchwały miała stanowić podstawę do podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem CKZiU oraz ZSR i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych zgodnie z art. 91 oraz art. 92 prawa oświatowego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pierwszej kolejności przytoczył materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały - art. 213 ust. 1 w zw. z art. 219 p.w.u.o. Zgodnie z ww. przepisem rada powiatu podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Z kolei art. 213 ust. 2 u.w.p.o. określa, co powinno znaleźć się treści uchwały. Ustawodawca zastrzegł, że na podstawie przedmiotowej uchwały nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy (art. 213 ust. 3 p.w.u.o.).

Przedmiotową uchwałę, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 215 ust. 1 p.w.u.o, przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty, który opiniuje ją w terminie 21 dni od dnia otrzymania. Opinia dotyczy uchwały w zakresie, o którym mowa w art. 213 ust. 2 pkt 1-3 oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale, a także ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostki samorządu terytorialnego, możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież, zamieszkałe na terenie danego powiatu (art. 215 ust. 3 w związku z art. 213 ust. 3 p.w.u.o.). Z kolei, zgodnie z art. 219 p.w.u.o., w przypadku dokonywania zmiany uchwały, o której mowa w art. 217, przepisy art. 213-217 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu pierwszej instancji interpretacja gramatyczna i systemowa przywołanych regulacji nakazuje traktować ten rodzaj aktu kuratora oświaty, wydany na podstawie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., jako akt o charakterze nadzorczym, wydany przez organ administracji rządowej. Kurator oświaty w imieniu wojewody, w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5 prawa oświatowego, wykonuje bowiem na obszarze województwa zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w ustawie i przepisach odrębnych. Opinia kuratora, wydana w trybie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., stanowi jednostronne i władcze wkroczenie administracji rządowej w kompetencje jednostek samorządu terytorialnego z zakresu działalności oświatowej, która to działalność w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jest dokonywana w ramach zadań powiatu. Uzyskanie opinii jest niezbędnym elementem procesu projektowania sieci szkół, a jej wynik (pozytywny bądź negatywny) niesie określone skutki prawne dla tego procesu. Opinia kuratora jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów powiatu niewątpliwie musi spełniać wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona opinia nie spełnia wymogów wynikających z art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. Przede wszystkim jest lakoniczna i nieprecyzyjna, zwłaszcza co do kwestii zmiany siedziby szkół w projektowanym planie, skoro informacja ta nie wynika bezpośrednio z treści uchwały. W załącznikach nr 1 i 2 uchwały podane są bowiem jedynie adresy jednostek organizacyjnych przedstawionych po lewej stronie tabeli, nie występują natomiast adresy szkół, które zostały wymienione po prawej stronie tabeli jedynie z nazwy, bez szczegółowych danych adresowych. Lakoniczności opinii nie może konwalidować treść odpowiedzi na skargę z 9 sierpnia 2018 r., w której szczegółowo wyjaśniono argumenty, jakimi kierował się Kurator Oświaty przy wydawaniu opinii. Argumenty te, wraz z przywołaną szczegółowo podstawą prawną i ich interpretacją, powinny znaleźć się w treści opinii, aby strona mogła się z nimi zapoznać i się do nich odnieść. Zawarcie ich dopiero w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może stanowić o prawidłowości wydanej opinii.

Powyższe uwagi należy odnoszą się także do kwestii spornej w niniejszej sprawie, tj. czy w ramach podjętej uchwały doszło do naruszenia prawa przez zmianę siedziby szkół. W tym celu organ nadzoru powinien w ramach postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem kwestionowanej opinii, ustalić zakres pojęciowy jednostek organizacyjnych użyty przez Powiat Prudnicki w projekcie planu i wyjaśnić ich charakter, a także przyczynę niepodania adresów szkół. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w ramach postępowania nadzorczego, a nie sądowego. Zwłaszcza wobec faktu, że zakres opinii wydanej w trybie art. 215 ust. 3 p.w.u.o. może obejmować także wskazania zmian, które należy uwzględnić w uchwale.

Sąd ten podzielił argumenty skarżącego, że treść uchwały Rady Powiatu z 30 maja 2018 r. wskazuje na jej intencyjny charakter w zakresie podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem istniejącego centrum kształcenia oraz zespołu szkół i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych. W uchwale tej brak jest stwierdzenia o zamiarze zmiany siedziby szkół, a załączniki w formie tabelarycznej siedzib tych nie określają. Brak jest podstaw prawnych do utożsamiania pojęcia jednostek organizacyjnych z pojęciem szkoły. Definicja szkoły została zawarta w art. 4 pkt 1, a ich rodzaj został określony w art. 2 pkt 2 prawa oświatowego. Z kolei kwestie związane z łączeniem szkół w zespół reguluje art. 91 tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zakładać, że wolą Powiatu Prudnickiego było dokonanie w ramach przedmiotowej uchwały przekształcenia szkoły, z pominięciem trybu art. 89 ust. 1-8 prawa oświatowego, co zarzuca organ nadzoru. Zagadnienie przekształcenia szkoły nie jest jednakże przedmiotem opinii kuratora oświaty, wydanej na zasadzie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. Ustawodawca zagadnieniom przekształcenia, likwidacji czy połączenia szkół oraz placówek, poświęca odrębne regulacje (np. art. 89-93 prawa oświatowego).

W ocenie tego Sądu zaskarżona opinia Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z [...] czerwca 2018 r. jest niespójna, charakteryzuje się brakami w zakresie jednoznacznego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, w tym sprecyzowania zapisów projektu planu sieci szkół odnoszących się do użytych tam pojęć jednostek organizacyjnych. Tym samym nie spełnia wymogów opinii jako aktu nadzoru, określonych w art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. w związku z tym podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania zostało podjęte na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Opolski Kurator Oświaty w Opolu reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 219 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 z późn. zm., "p.w.u.p.o") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych w Powiecie Prudnickim dotyczy zmiany uchwały "sieciowej", o której mowa w art. 217 p.w.u.p.o., podczas gdy dotyczy zmiany uchwały, o której mowa w art. 213 ust. 1 p.w.u.p.o.;
art. 213 ust. 2 pkt 1-5 w zw. z art. 219 p.w.u.p.o. w zw. z art. 91 ust. 1, 5, 7, 9, 10 w zw. z art. 93 ust. 1, 2,5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych można wykazywać zamiar ("intencję") związany z rozwiązaniem istniejącego centrum kształcenia oraz zespołu szkół i utworzenia nowych jednostek organizacyjnych. Podczas gdy z prawidłowej wykładni treści wskazanego przepisu wprost wynika, iż treść uchwały sieciowej ("intencyjnej") może określać jedynie obszar tematyczny zawarty w art. 213 ust. 2 pkt 1-5 p.w.u.p.o. i w tym obszarze tematycznym brak jest możliwości zawierania intencji w zakresie rozwiązania istniejącego centrum kształcenia oraz zespołu szkół i utworzenia nowych jednostek organizacyjnych, albowiem w tym zakresie należy procedować w trybie art. 91 ust. 5, ust. 7 ustawy Prawo oświatowe;
art. 213 ust. 3 w zw. z art. 219 p.w.u.p.o. w zw. z art. 89 ust. 1-8 w zw. z ust. 9 i z art. 88 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w uchwale brak jest stwierdzenia o zamiarze zmiany siedziby szkół, a załączniki w formie tabelarycznej siedzib tych nie określają, mając na uwadze treść uchwały jako indywidualnie rozpoznawanego przypadku, nie można zakładać, że wolą Powiatu Prudnickiego było dokonanie w ramach przedmiotowej uchwały przekształcenia szkoły z pominięciem trybu art. 89 ust. 1-8 ustawy Prawo oświatowe. Podczas gdy z prawidłowej wykładni treści wskazanego przepisu wprost wynika, iż na podstawie uchwały "sieciowej intencyjnej" nie dokonuje się zakładania szkół, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie p.w.u.p.o. Z prawidłowej wykładni treści przepisu art. 213 ust. 3 p.w.u.p.o. w zw. z art. 89 ust. 1-8 w zw. z ust. 9, z art. 88 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe należy przyjąć, iż w uchwale "sieciowej intencyjnej" nie można dążyć do zmiany siedziby szkoły, albowiem doszłoby do obejścia i naruszenia art. 89 ust. 1-8 w zw. z ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, iż przepisy o likwidacji szkół stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły, a niewątpliwie zmiana siedziby szkoły jest jej przekształceniem w rozumieniu przywołanego przepisu. Akt założycielski szkoły określa jej typ, nazwę i siedzibę, zatem należy wskazać, iż procedując uchwałę "sieciową intencyjną" należy wykazywać szkoły z uwzględnieniem typu, nazwy i siedziby szkoły. Wykazywanie szkoły ze wskazaniem jedynie miejscowości, przy jednoczesnym wskazywaniu dokładnego adresu jedynie struktury organizacyjnej, w skład której dana szkoła wchodzi, może dowodzić, iż nastąpiła próba "nieformalnej" zmiany siedziby szkoły poprzez zmianę siedziby struktury organizacyjnej, w skład której dana szkoła wchodzi;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 148 w zw. z art. 3 § 1 i z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności "braku uzasadnienia trybu procedowania w uchwale sieciowej intencyjnego charakteru w zakresie podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem istniejącego centrum kształcenia oraz zespołu szkół i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych i sposobu dokonywania przez kuratora oświaty oceny zgodności z prawem przyjętego rozwiązania, a także i przede wszystkim brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przez co wadliwie przyjęto, że uchwała Rady Powiatu w Prudniku z 30 maja 2018 r. dotyczy zmiany uchwały "sieciowej" procedowanej w trybie art. 217 p.w.u.p.o.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kurator rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Prudnicki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Powiat nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności rozważone powinny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1787/06).

Odnosząc się zatem kolejno do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy co następuje:

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 148 w zw. z art. 3 § 1 i z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Konstrukcja ww. zarzutu pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut, czy to naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że uczynił przedmiotem rozpoznania legalności inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Nie można także zarzucić, że dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego jedynie w granicach zarzutów skargi.

Natomiast co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wyżej wymienionych, ustawowych warunków. Ponadto omawiany przepis może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez sąd kasacyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można wywieść przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, co pozwoliło na jego skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozumieniu powołanego przepisu nie stanowi naruszenia prawa zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można też skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego.

Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten jest przepisem wynikowym, co oznacza, że skuteczność zarzutu jego naruszenia zależy od wykazania, że Sąd dopuścił się naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, czy procesowego sformułowanych w powiązaniu z naruszeniem art. 148 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie wykazała, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa, których zarzut naruszenia podniesiono w ramach omawianego zarzutu. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, to skutkiem tego uznania było uchylenie zaskarżonego aktu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że również i one nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była opinia Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr WRE.545.12.2018, negatywnie oceniająca projekt dostosowania sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych przyjęty uchwałą Rady Powiatu w Prudniku z dnia 30 maja 2018 r., Nr L/350/2018, zaś materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały jest przepis art. 213 ust. 1 w związku z art. 219 p.w.u.o. Zgodnie z treścią ww. art. 213 ust. 1 p.w.u.o., rada powiatu podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Po myśli ust. 2 art. 213 u.w.p.o., w przedmiotowej uchwale określa się:

plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych gimnazjów specjalnych prowadzonych w szkołach innego typu;
plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych zasadniczych szkół zawodowych, o których mowa w art. 164;
warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów w odpowiednio publiczne ośmioletnie szkoły podstawowe, publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, a w przypadku gimnazjów specjalnych - także w publiczne szkoły podstawowe specjalne, prowadzonych przez powiat, w tym:

dzień rozpoczęcia działalności przez te szkoły, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,
rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I - w przypadku szkół podstawowych, w tym szkół podstawowych specjalnych;
warunki włączenia publicznych gimnazjów odpowiednio do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, a w przypadku gimnazjów specjalnych - także do publicznych szkół podstawowych specjalnych, prowadzonych przez powiat, w tym:

dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, w tym szkołę podstawową specjalną, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,
rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej specjalnej,
dzień zakończenia działalności gimnazjum, w tym gimnazjum specjalnego, określony zgodnie z art. 129 ust. 16;
projekt planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, od dnia 1 września 2019 r., z uwzględnieniem klas dotychczasowych publicznych zasadniczych szkół zawodowych, o których mowa w art. 164, publicznych trzyletnich liceów ogólnokształcących, o których mowa w art. 148 oraz klas dotychczasowych publicznych czteroletnich techników, o których mowa w art. 154.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca zastrzegł także, że na podstawie przedmiotowej uchwały nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy (art. 213 ust. 3 p.w.u.o.).

Przedmiotową uchwałę, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 215 ust. 1 p.w.u.o, przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty, który opiniuje ją w terminie 21 dni od dnia otrzymania. Co do przedmiotu opinii kuratora, ustawodawca w art. 215 ust. 3 w związku z art. 213 ust. 3 p.w.u.o. doprecyzował, że opinia dotyczy uchwały opisanej wyżej w zakresie, o którym mowa w art. 213 ust. 2 pkt 1-3 oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale, a także ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostki samorządu terytorialnego, możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież, zamieszkałe na terenie danego powiatu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 219 p.w.u.o., w przypadku dokonywania zmiany uchwały, o której mowa w art. 217, przepisy art. 213-217 stosuje się odpowiednio.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma opinia kuratora wydawana na podstawie art. 215 ust. 3 p.w.u.o. oraz jakie wymogi powinna spełniać.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej opinii Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia [...] czerwca 2018 r., należało uwzględnić wyżej powołane przepisy prawa regulujące zasady i tryb jej podejmowania, a także jej charakter prawny. Nie ulega wątpliwości, że interpretacja gramatyczna i systemowa powołanych wyżej regulacji prawnych nakazuje traktować ten rodzaj aktu kuratora oświaty wydany na podstawie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., jako akt o charakterze nadzorczym wydany przez organ administracji rządowej. Kurator oświaty w imieniu wojewody w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5 Prawa oświatowego, wykonuje bowiem na obszarze województwa zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w ustawie i przepisach odrębnych. W szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami oraz szkołami, ponadto realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnie z polityką oświatową państwa. Opinia kuratora wydana w trybie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o., stanowi jednostronne i władcze wkroczenie administracji rządowej w kompetencje jednostek samorządu terytorialnego z zakresu działalności oświatowej, która to działalność w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym - jest dokonywana w ramach zadań powiatu. Uzyskanie opinii jest niezbędnym elementem procesu projektowania sieci szkół, a jej wynik (pozytywny bądź negatywny) niesie określone skutki prawne dla tego procesu. Nadanie opinii kuratora charakteru wiążącego oznacza zatem, że nie jest ona opinią w powszechnym znaczeniu, lecz stanowi formę wyrażenia zgody ze strony organu ją wydającego. O jej szczególnym charakterze świadczy także ochrona prawna jaką przyznał jednostkom samorządu terytorialnego ustawodawca, przez możliwość zakwestionowania opinii i w konsekwencji zbadania jej zgodności z prawem, przez sąd administracyjny. W świetle bowiem art. 215 ust. 5 p.w.u.o., opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na charakter prawny opinii jako aktu nadzorczego, a także szczególny charakter kuratora oświaty jako organu działającego w imieniu władzy publicznej, opinia wydana w trybie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. powinna odpowiadać wszystkim wymogom formalnym stawianym temu aktowi podejmowanemu przez organ nadzoru. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem, w zakresie nieuregulowanym w p.w.u.o., w ramach kontroli tego typu opinii należy kierować się postanowieniami ustawowymi dotyczącymi wykonywania nadzoru nad działalnością organów samorządu powiatowego przez organy administracji rządowej. Zatem należy przyjąć, że zaskarżona opinia powinna spełniać kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, jakim jest zgodność z prawem, co wynika z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, jak również z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Akt nadzoru powinien przy tym czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów.

Trafnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 1889/16) Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymóg uzasadnienia aktu nadzorczego wiąże się niewątpliwie z prawem do wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Zatem opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów powiatu, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru.

Mając na względzie z jednej strony to, co powiedziano wyżej odnośnie wymogów stawianych przez ww. przepisy prawa opinii kuratora oświaty wydawanej na podstawie art. 213 ust. 2-5 p.w.u.o., z drugiej zaś treść opinii kuratora oświaty będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona opinia Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia [...] czerwca 2018 r. nie spełnia wymogów wynikających z art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. Przede wszystkim jest lakoniczna i nieprecyzyjna, zwłaszcza co do kwestii zmiany siedziby szkół w projektowanym planie, skoro informacja ta nie wynika bezpośrednio z treści uchwały. W załącznikach nr 1 i 2 uchwały podane są bowiem jedynie adresy jednostek organizacyjnych przedstawionych po lewej stronie tabeli, nie występują natomiast adresy szkół, które zostały wymienione po prawej stronie tabeli jedynie z nazwy, bez szczegółowych danych adresowych. Brak w postaci lakoniczności opinii nie może konwalidować treść odpowiedzi na skargę z dnia 9 sierpnia 2018 r., w której szczegółowo wyjaśniono argumenty, jakimi kierował się Kurator Oświaty przy wydawaniu opinii. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że powyższe argumenty wraz z przywołaną szczegółowo podstawą prawną i ich interpretacją powinny znaleźć się w treści opinii, aby strona mogła się z nimi zapoznać i odnieść się do nich. Tych elementów w zaskarżonej opinii zabrakło, co dawało podstawę do przyjęcia, że powyższe uchybienia procesowe opinii mają istotny charakter skutkujący konieczność jej uchylenia. Uzupełnianie przez organ nadzoru braków opinii przez podnoszenie dodatkowych argumentów w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji mających uzasadniać prawidłowość opinii, trafnie Sąd ten uznał za spóźnione.

W tej sytuacji nie można uznać za skuteczne podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro nie został w sprawie ustalony w sposób jednoznaczny przez organ nadzoru stan faktyczny będący przedmiotem regulacji uchwały Rady Powiatu w Prudniku z dnia 30 maja 2018 r., co zostało w sprawie prawidłowo wykazane przez Sąd pierwszej instancji i nie podważone skutecznie przez kuratora oświaty. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że to organ nadzoru powinien ocenić czy w ramach podjętej uchwały doszło do naruszenia prawa przez zmianę siedziby szkół. W tym celu organ powinien przed wydaniem kwestionowanej opinii wyjaśnić i ustalić zakres pojęciowy jednostek organizacyjnych użyty przez Powiat Prudnicki w projekcie planu oraz wyjaśnić ich charakter, a także przyczynę niepodania adresów szkół. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w ramach postępowania nadzorczego, a nie sądowego, zwłaszcza, że zakres opinii wydanej w trybie art. 215 ust. 3 p.w.u.o. może obejmować także wskazania zmian, które należy uwzględnić w uchwale, o czym stanowi art. 215 ust. 4 p.w.u.o. Wobec uchybień formalnych zaskarżonej opinii, które legły u podstaw jej uchylenia, nie można skutecznie zarzucić naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Zarzuty te bowiem na obecnym etapie postępowania są przedwczesne.

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku argumenty strony skarżącej kasacyjnie dotyczące charakteru intencyjnego podjętej uchwały. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że treść uchwały Rady Powiatu z dnia 30 maja 2018 r., Nr L/350/2018, wskazuje na jej intencyjny charakter w zakresie podejmowania dalszych czynności związanych z rozwiązaniem istniejącego centrum kształcenia oraz zespołu szkół i utworzeniem nowych jednostek organizacyjnych, skoro w uchwale tej brak jest stwierdzenia o zamiarze zmiany siedziby szkół, a załączniki w formie tabelarycznej siedzib tych nie określają. Brak jest podstaw prawnych do utożsamiania pojęcia jednostek organizacyjnych z pojęciem szkoły. Definicja szkoły została zawarta w art. 4 pkt 1, a ich rodzaj został określony w art. 2 pkt 2 Prawa oświatowego. Kwestie związane z łączeniem szkół w zespół reguluje art. 91 tego Prawa. Z treści ww. przepisów wynika, że celem ustawodawcy było rozróżnienie tych pojęć. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że z podanych względów, mając na uwadze treść uchwały jako indywidualnie rozpoznawanego przypadku, nie można zakładać, że wolą Powiatu Prudnickiego było dokonanie w ramach przedmiotowej uchwały przekształcenia szkoły z pominięciem trybu art. 89 ust. 1-8 Prawa oświatowego, co zarzuca organ nadzoru. Trafnie także Sąd ten zauważa, że stanowiska stron w tym zakresie są odmienne, a każda ze stron przedstawia argumenty na uzasadnienie prawidłowości swojego poglądu, jednakże powyższa kwestia pozostaje poza zakresem rozważań Sądu w tej sprawie, skoro problem przekształcenia szkoły nie jest przedmiotem opinii kuratora oświaty wydanej na podstawie art. 215 ust. 2-5 p.w.u.o. Kwestii przekształcenia, likwidacji czy połączenia szkół oraz placówek, ustawodawca poświęca odrębne regulacje Prawa oświatowego (np. art. 89-93 Prawa oświatowego), w które przypisują kuratorowi oświaty określone kompetencje. Niezależnie od powyższego służą mu środki prawne przewidziane w art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 903/19

Metryka

Sentencja

W skrócie

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje