Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 441/04 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (droga gminna – ul. [...]), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna Nr 61/5 o powierzchni 41 m2 w obrębie ewidencyjnym 95.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. i W. K. zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr 3634, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.
Ulica [...] otrzymała nazwę na podstawie Uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr X/47/90 z dnia 22 lutego 1990 r. w sprawie zmiany nazw ulic. Do czasu dokonania zmiany nazwy funkcjonowała jako ul. [...], która to ulica stanowiła drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Nr 245 Rady Narodowej miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 z dnia 1 sierpnia 1998 r.
Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.
Na powyższą decyzję wniósł skargę Prezydent Miasta [...] podnosząc, że ul. [...], wbrew temu co napisano w uzasadnieniu decyzji, była w dniu 31 grudnia 1998 r. lokalną drogą miejską nie zaś drogą gminną. Do takiej kategorii dróg została zaliczona na podstawie uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i Województwa Stołecznego Warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 z dnia 1 sierpnia 1998 r.). Zakwalifikowanie przedmiotowej drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich ma zasadnicze znaczenie dla Gminy [...], bowiem w tej sytuacji gminy nie obciąży obowiązek wypłaty odszkodowania.
W świetle obowiązujących przepisów gmina nie płaci odszkodowanie za drogi, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zaliczone do innej kategorii dróg niż drogi gminne. Konkludując wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.
Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) wprowadza zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazywania ich kategorii. Stosownie do treści tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.
Celem przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (były nimi wyłącznie gminy od dnia 27 maja 1990 r.). Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zróżnicowania sytuacji prawnej gmin: część z nich byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi, którymi władały (określone jako gminne), a część gmin (będących miastami), w których drogi publiczne, którymi władały, były określone jako lokalne miejskie, z obowiązku tego byłaby zwolniona.
Ponadto Sąd I instancji powołał się na wyrok z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 17), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd, że "przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy rozumieć jako nakładający na wszystkie gminy, władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań.
Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Z kolei art. 73 ust. 2 pkt 2 tej ustawy należy interpretować w nawiązaniu do art. 103 ust. 1 i 3 tej ustawy jako nakładający na uwłaszczony Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za drogi niebędące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (gminnymi i lokalnymi miejskimi), które dopiero w związku z reformą samorządu terytorialnego i podziału terytorialnego staną się odpowiednio drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi. Potwierdza to także przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w myśl którego odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r., a zatem w czasie, gdy w wyniku uporządkowania nomenklatury wszystkie drogi, jakimi władają gminy, są już oznaczone jako drogi gminne, a pozostałe drogi są przypisane Skarbowi Państwa i nowo powstałym z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostkom samorządu terytorialnego, które z oczywistych przyczyn wcześniej drogami nie władały".
Zarzuty skargi – zaznaczył Sąd – opierają się na pewnego rodzaju zaszłości historycznej. Należy zauważyć, że wcześniej kategorie dróg publicznych określał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), wymieniono w nim: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne, drogi zakładowe.
Wymienione wyżej rodzaje dróg były konsekwencją obowiązującej struktury władz lokalnych, wynikającego z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.), opartego na radach narodowych. Jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego według tej ustawy były: gminy, miasta i dzielnice. Kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie, dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych obok dróg gminnych – dróg lokalnych miejskich, w miastach i dzielnicach miast.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) wprowadziła na szczeblu podstawowym podziału terytorialnego samorząd terytorialny w postaci jednolitych gmin. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) – ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego – rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Za tą zmianą ustrojową nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych. Porządkuje tę sytuację przepis art. 103 ust. 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. zastępuje bowiem kategorię obejmującą drogi gminne i lokalne miejskie, zbiorczą kategorią dróg gminnych (podstawową jednostką podziału terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. była gmina). Dopiero znowelizowany art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) wyróżnia kategorie dróg, które przypisane są odpowiednim jednostkom właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie przepisu art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż przepis ten należy rozumieć jako nakładający na wszystkie gminy władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne i lokalne miejskie obowiązek wypłaty odszkodowań,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wyrok sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) polegające na przekroczeniu granic rozstrzyganej sprawy której przedmiotem jest nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną poprzez ustalenie podmiotu zobowiązanego do płacenia odszkodowania za zajęte pod drogi lokalne miejskie nieruchomości zamiast rozpoznania zawartego w skardze wniosku dotyczącego stwierdzenia iż ul. [...] była drogą lokalną miejska a nie drogą gminną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest nieuprawniona i stanowi naruszenie prawa materialnego, gdyż w świetle art. 103 ust. 2 tej ustawy, dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie, a do takich zalicza się ul. [...], stały się drogami gminnymi, co oznacza, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przymiotu drogi gminnej nie miały.
Ponadto, skarżąca wskazała, że Sąd odnosząc się do obowiązku zapłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską dokonał ustaleń związanych z odrębnie orzekaną sprawą odszkodowawczą nie objętą skarżonymi decyzjami Wojewody i Ministra Infrastruktury.
Jak już podkreślano przedmiotem skargi do WSA była decyzja Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] dotycząca jedynie stwierdzenia przejścia z mocy prawa prywatnej własności nieruchomości zajętej pod drogę na rzecz Gminy [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., w której to decyzji Minister stwierdził wbrew istniejącym dokumentom w sprawie, że droga miała nadaną kategorię drogi gminnej, chociaż z tychże dokumentów wynika, że droga miała nadaną kategorie drogi lokalnej miejskiej. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, na co zwrócono uwagę w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zagadnienie dotyczące kategorii drogi publicznej podlega ocenie w świetle art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym rozpoczynanym w pierwszej instancji przed Starostę. Błędne ustalenie Ministra Infrastruktury wbrew istniejącym dokumentom w sprawie stanowi rażące naruszenie art. 7, 12 i 77 k.p.a., dlatego też w skardze na tę decyzję wskazując na te zarzuty domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze późn. zm.). Interpretacja ta w zakresie przesłanek nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...] była prawidłowa. Bezsporne w sprawie jest, iż pozostawała ona w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...] nie będąc jej własnością, a zajęta była pod drogę publiczną. W tym dniu stanowiła ona bowiem drogę lokalną miejską, która to droga, stosownie do obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. o drogach publicznych, zaliczana była do dróg publicznych. W takiej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ administracji publicznej prawidłowo zastosował powyższy przepis, a więc decyzja administracyjna jest prawidłowa.
Natomiast zarzut naruszenia ust. 2 art. 73 ww. ustawy należy rozpatrywać w kontekście zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy, z którym to zarzutem należy się zgodzić.
Przedmiotem sprawy było nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był władny ocenić zgodność z prawem decyzji stwierdzającej to nabycie. Natomiast przedmiotem sprawy nie była kwestia odszkodowania za tę nieruchomość, która jest regulowana bądź w drodze umowy cywilnoprawnej, bądź w drodze decyzji administracyjnej, jednakże w odrębnym postępowaniu i to prowadzonym przez inny organ. W tej sytuacji Sąd I instancji, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie był władny rozstrzygać kwestii związanych z odszkodowaniem i dokonywać wykładni przepisu ust. 2 art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., bowiem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do kwestii odszkodowawczych Sąd I instancji przekroczył granice niniejszej sprawy. W związku z tym rozważania Sądu I instancji w tym zakresie nie mogą być wiążące w sprawie o odszkodowanie i to niezależnie czy reprezentowane stanowisko jest prawidłowe.
Wprawdzie zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. a co za tym idzie niewłaściwego zastosowania wskazanego ust. 2 art. 73 – jest zasadny, ale sam wyrok, pomimo częściowego nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jak to bowiem wskazano wyżej, zasadnie Sąd I instancji uznał, iż istniały przesłanki do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – lokalną miejską i organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.