Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. II SA/Sz 963/21 oddalił skargę D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dalej: "u.ś.r." w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a." przez przyjęcie, że oparcie decyzji odmownej z dnia 30 grudnia 2020 r. na uznanym za niezgodnym z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., z uwagi na brak spełnienia kryterium wiekowego w zakresie powstania niepełnosprawności, nie stanowi rażącego naruszenie prawa oraz braku podstawy prawnej do wydania decyzji,
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż pominięcie przez organ celów ustawy i uznanie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie stanowi rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.r.o. oraz art. 23 k.r.o.
- art. 27 k.r.o w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córka E. Ś. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem nad matką osobistej opieki, ponieważ współmałżonek żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających.
Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji.
- Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 23 i art. 27 k.r.o w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. zasadności podniesionych zarzutów upatrując w błędnej wykładni tych przepisów. Odnosząc się do tych zarzutów należy ponownie zaakcentować, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym. Jest to o tyle istotne, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). Niezasadnie zatem w skardze kasacyjnej stawia się zarzut "pominięcia celów ustawy" i "błędnej interpretacji" przepisów.
Odnosząc się do wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, podkreślić trzeba, że za całkowicie pozbawioną racji należy uznać argumentację dotyczącą zasadności przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej matką, pozostającą w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Szczegółowe stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. Aktualnie zatem kwestia ta pozostaje, w sposób wiążący rozstrzygnięta.
Drugi filar skargi kasacyjnej został oparty na zarzucie naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, że oparcie decyzji odmownej z dnia 30 grudnia 2020 r. na przepisie uznanym za niezgodny z Konstytucją stanowi rażące naruszenie prawa oraz dowodzi braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Również jednak ten zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić jednak trzeba, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022). Jakkolwiek, rację ma skarżąca kasacyjnie, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to uzasadniając swoje stanowisko skarżąca kasacyjnie niesłusznie pomija fakt, że ten sam Trybunał wskazał, że "skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa" (pkt 8 uzasadnienia wyroku TK). Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie pozostawiono ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien był tego dokonać bez zbędnej zwłoki.
Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. na skutek powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie utracił mocy obowiązującej. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.