Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 155/08 oddalił skargę B. M. A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007r. nr [...] o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej na wniosek B. M. A. A. dla dzieci: P. M., D. M. i M. M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej, gdyż w dniu [...] maja 2006 r. wnioskodawczyni zawarła związek małżeński i nie spełnia obecnie warunków określonych w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.).
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. M. A. A. podniosła zarzut naruszenia art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. poprzez zastosowanie w sprawie art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odwołująca się powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. sygn. K 16/04 i wskazała, że obecny przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma identyczne znaczenie jak przepis zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w wyniku rozpoznania odwołania, wskazując na treść przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 203 r. o świadczeniach rodzinnych wyjaśniło, że wnioskująca pozostając w związku małżeńskim nie spełnia warunków do uzyskania wnioskowanej zaliczki alimentacyjnej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że organ administracji nie jest kompetentny i właściwy do oceny, czy przepisy ustawowe naruszają Konstytucję oraz umowy międzynarodowe, w tych bowiem sprawach kompetencję posiada wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Dopóki więc przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty funkcjonuje domniemanie o jego zgodności z Konstytucją i przepis musi być stosowany. Równocześnie Kolegium wyjaśniło, że powołany przez odwołującą się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. nie oznacza, że niezgodny z Konstytucją jest także art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260).
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej.
B. M. A. A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. W ocenie skarżącej, jej dzieci są dyskryminowane z tego powodu, że ich matka zawarła związek małżeński z mężczyzną, który nie jest ich biologicznym ojcem. Organy orzekające naruszyły Konwencję o Prawach Dziecka bez uzasadnienia ograniczając pomoc finansową rodzinie w sytuacji gdy wysokość dochodu przypadającego na osobę w rodzinie nie przekracza określonego ustawowo minimum, a alimenty orzeczone na rzecz dzieci od ich ojca są nieściągalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Jak podniósł Sąd, wnioskodawczyni jako osoba pozostająca w związku małżeńskim nie spełnia z uwagi na swój stan cywilny pierwszego z kryteriów definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko" zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych; nie jest bowiem "panną, kawalerem, wdową, wdowcem, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu ani osobą rozwiedzioną". Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej, oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli:
- a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych,
- b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona,
- c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.
Z powyższego wynika, że osoba uprawniona wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim może ubiegać się o zaliczkę alimentacyjną wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 2 pkt 5 lit. b ustawy o zaliczce alimentacyjnej i tylko w razie spełnienia jednej ze wskazanych tam przesłanek. Jak zaznaczono, podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 126/07.
W ocenie Sądu, przyjęcie przez ustawodawcę zasady przyznawania zaliczki alimentacyjnej osobie samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (co powoduje wyeliminowanie z tego kręgu osób pozostających w związkach małżeńskich) nie stanowi naruszenia art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.). Przepis ten bowiem formułuje ogólne zobowiązanie Państwa - strony Konwencji do wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka i to tylko zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków. Sposób realizacji tego zobowiązania pozostawiony jest ustawodawstwu krajowemu, badanie zaś zgodności ustaw z Konstytucją zastrzeżone jest do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Co prawda, w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, musi być stosowany.
B. M. A. A., reprezentowana przez adwokata, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 26 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez zastosowanie przepisów art. 2 pkt 5 lit b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, mimo spełniania przez matkę uprawnionych części drugiej dyspozycji art. 3 pkt 17a; skarżąca bowiem żadnego z uprawnionych nie wychowuje wspólnie z jego rodzicem.
Niezależnie od powyższego w skardze kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie art. 2 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych skutkuje dyskryminacją - ze względu na stan cywilny ich matki - wszystkich uprawnionych do świadczeń członków rodziny skarżącej w zakresie stwarzania warunków dla zabezpieczenia potrzeb życiowych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., poprzedzającej ten wyrok decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r.
Ponadto, powołując się na art. 27 pkt 2a ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wniesiono o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 2 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 26 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uznał art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Wskazane przepisy ustawy utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich nie obejmowała kryteriów przyznania zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej.
W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem uregulowań kwestii zasiłku i dodatków do tego zasiłku nie są ograniczenia czy wyłączenia zakresu świadczeń alimentacyjnych i wychowawczych, które powinny być spełniane przez osobę wskazaną w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Chronią one bowiem dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Wspólnym zaś elementem dodatków do zasiłku rodzinnego, o jakich mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego było to, że przysługiwały one tylko w sytuacji, która jest nazwana przez ustawodawcę "samotnym wychowaniem dziecka".
Stwierdzając niezgodność zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów z art. 71 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepisy te przyznają materialną pomoc wypłacaną ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Takie ukształtowanie zasad przyznania dodatku do zasiłku doprowadziło do nierównego traktowania dzieci, zróżnicowanego według innych kryteriów niż kryteria przewidziane w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle postanowień Konwencji o Prawach Dziecka zupełnie jednoznaczne jest rozgraniczenie obowiązków rodziców i obowiązków państwa w zakresie utrzymania dziecka: obowiązek ten spoczywa na rodzicach, ale jest sankcjonowany przez państwo nakazem zapewnienia skuteczności realizacji tego obowiązku.
W sytuacji, w której państwo nie jest w stanie zapewnić skuteczności realizacji obowiązku alimentacyjnego rodzica na rzecz osoby uprawnionej, rozważenia wymaga kwestia, czy bezskuteczność egzekucji świadczenia alimentacyjnego, należnego na podstawie tytułu wykonawczego z jednoczesnym wprowadzeniem kryterium dyskryminującego osoby uprawnione ze względu na stan cywilny drugiego rodzica, nie narusza art. 27 w zw. z art. 2 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Artykuł 26 Konwencji nakłada obowiązek zabezpieczenia świadczeń z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie oraz wszelkich innych okoliczności odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu. Wprowadzenie więc, obok kryterium wysokości dochodu, przypadającego na osobę w rodzinie, dodatkowego kryterium uzależniającego przyznanie świadczenia od stanu cywilnego rodzica nie ma żadnego związku z realizacją świadczenia, co narusza także wskazany art. 26 w zw. z art. 2 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie przepisów art. 2 pkt 5 lit. b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zarzut ten jest zasadny, bowiem w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając w przedmiocie pytań prawnych przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł w pkt 2, że art. 2 pkt. 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo:
- a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim,
- b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka.
Powyższy wyrok ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Skutkiem zaś powyższego wyroku, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji jest utrata, z dniem ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 7 lipca 2008 r., mocy obowiązującej przepisu, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją.
Rozpoznając w tej sytuacji skargę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 2 pkt. 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić tę okoliczność.
Wobec trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę B. M. A. A., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a powołanej ustawy procesowej, uchylił również decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.