Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 stycznia 2015 r., II SAB/Ol 173/14 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Olsztyna w sprawie uzgodnienia zjazdu: 1) stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 2) orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) nie wymierzył organowi grzywny;
- 4) zasądził od Prezydenta Olsztyna na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red. R. Hauser i M. Wierzbowski), Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie zatem również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 688/13).
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej Spółki, złożony w dniu 29 października 2013 r. Akta spawy wskazują, że Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie nie podejmował żadnych czynności procesowych, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji co do istoty spawy, lecz uzgadniał swoje stanowisko z Prezydentem Olsztyna. Dopiero po zażaleniu skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczeniu przez Kolegium dodatkowego trzydziestodniowego terminu załatwienia sprawy, w dniu 15 maja 2014 r. organ wydał decyzję, którą odmówił Spółce wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] września 2014 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca projektowanego zjazdu i pasa drogowego.
Decyzja ta wpłynęła do organu pierwszej instancji w 3 września 2014 r. Jeszcze przed podjęciem oględzin, organ zawiadomił skarżącą (22 września 2014 r.), że nie załatwi sprawy w terminie i przedłużył ten termin do 15 października 2014 r. W dniu 29 września 2014 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego ulicy [...] w miejscu proponowanej lokalizacji zjazdu. Następnie organ, zawiadomieniem z 9 października 2014 r., poinformował Spółkę, że sprawa nie zostanie załatwiona w wyznaczonym terminie i ponownie przedłużył postępowanie do 17 listopada 2014 r. - wyjaśniając, że opóźnienie jest spowodowane "znacznym skomplikowaniem stanu faktycznego oraz koniecznością przeprowadzenia dogłębnej analizy zebranego materiału". Pomiędzy wnioskiem strony z 29 października 2013 r., a wydaniem decyzji z 14 listopada 2014 r. o uzgodnieniu zjazdu, upłynęło ponad trzynaście miesięcy, przy czym pierwsza decyzja w sprawie wydana została dopiero 15 maja 2014 r. i to na skutek złożenia przez stronę zażalenia do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie.
Usprawiedliwieniem dla przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie może być wykorzystanie możliwości stworzonej przez art. 36 k.p.a. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje przesłanek, w jakich możliwe jest wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy, wykraczającego poza treść art. 35 § 3 k.p.a., to nie powinno budzić wątpliwości, że muszą one być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy, nie oznacza zwolnienia organu z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty.
Nie można uznać, aby taki charakter miały ogólnikowe argumenty, na które powołał się organ w swoich zawiadomieniach. Stan faktyczny sprawy, wbrew stanowisku organu, nie był bowiem skomplikowany, a zgromadzony materiał dowodowy, w postaci wniosku Spółki i dowodu z oględzin, również nie wymagał "dogłębnej" analizy. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne i to z przyczyn, leżących po stronie organu. Tym samym, prowadzone było przewlekle.
Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można bowiem uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11). Organ zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wprawdzie ze zwłoką, jednak przeprowadził. Z uwagi na powyższe, nie wymierzono organowi grzywny.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. sp. z o.o. w O., zaskarżając go w części zamieszczonej w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem, że bezczynność Prezydenta m. st. Olsztyna nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wobec błędnego przyjęcia, że pomimo zwłoki, organ przeprowadził postępowanie dowodowe;
- 2. art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji poprzez zaniechanie wymierzenia organowi grzywny;
- 3. art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, w tym m.in. przyczyn zwłoki organu i braku winy skarżących w tym zakresie;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia w zakresie odmowy uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczą kwestią, mającą fundamentalne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawidłowa wykładnia występującego w art. 149 określenia "rażące naruszenie prawa", a w konsekwencji ustalenie czy w przedmiotowej sprawie działanie/zaniechanie organu takowy charakter miało. Pojęcie to, nie zostało co prawda przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak przyjmując utrwalone w judykaturze i piśmiennictwie poglądy, należy pojmować je jako oczywiste naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy. Chodzi zatem o takie działania lub zaniechania organu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z wyrokiem NSA, I OSK 153/2014, pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu.
Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się więc sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). Jak wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2014 r., I OSK 2719/2013 "jeżeli podejmowane przez organ działania cechowała opieszałość i nieefektywność, a pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy, to bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zd. l p.p.s.a.".
W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, bez wątpienia też, w świetle zebranego materiału, jak również powyższej wykładni, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po złożeniu 29 października 2013 r. wniosku o uzgodnienie zjazdu, otrzymała ona takowe uzgodnienie praktycznie niezwłocznie, tj. 20 grudnia 2013 r., co prawda w formie nieprawidłowej, jednakże o jednoznacznej treści. Zatem późniejsze działania organu trwające ponad rok nie mają żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, że wnioskowany zjazd był zgodny z planem miejscowym, posiadał koncepcję budowy, a także wstępnie był już opracowany i uzgodniony projekt budowlany zgodny z wnioskiem skarżącej.
W ocenie skarżącej jedyną przyczyną przewlekłości przedmiotowego postępowania było bezprawne uzależnianie uzgodnienia zjazdu od partycypacji przez nią w kosztach budowy drogi publicznej, wbrew zasadom wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawie o drogach publicznych, na co jednoznacznie wskazuje treść pism Zarządu Dróg Zieleni i Transportu z 4 kwietnia 2014 r. oraz 5 marca 2014 r. wraz z decyzją odmawiającą uzgodnienia zjazdu. Dla oceny postępowania organu, jako noszącego znamiona rażącego naruszenia prawa szczególne znaczenie ma pismo z 5 marca 2014 r., gdzie organ nakazuje podległej sobie jednostce anulowanie wydanej decyzji, z uwagi na wycofanie skarżącego z cywilnoprawnych negocjacji, których zgodność z prawem także budzi poważne wątpliwości (wymuszanie na przedsiębiorcy partycypacji w kosztach budowy drogi publicznej). Niemniej znamienna jest także treść pisma z 4 kwietnia 2014 r., gdzie jednostka podległa organowi, prawdopodobnie w celu uchylenia się od ewentualnej odpowiedzialności prawnej, informuje organ, że sporna decyzja jest gotowa i winna być niezwłocznie wydana skarżącemu.
Działanie organu miało więc charakter swoistego szantażu. Wewnętrzna korespondencja wskazuje, że już 19 lutego 2014 r. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji było zakończone, dalsze "procesowanie" w sprawie było wyłącznie próbą wymuszenia na skarżącym udziału w kosztach gminnej inwestycji, takie zachowanie bez cienia wątpliwości nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż uzależnianie przez organ administracji publicznej wydania pozytywnej decyzji od podjęcia określonych czynności, zwłaszcza w sferze majątkowej podmiotu, stanowi właśnie rażące naruszenie prawa. Wszelkie działania wychodzące poza ramy przepisów regulujących kwestię uzgodnienia zjazdów na drogę publiczną jawią się jako nadużycie i niweczą jedną z zasad postępowania administracyjnego w postaci pogłębiania zaufania do organów.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotyczące odmowy uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest dalece lakoniczne i nie daje podstaw do podjęcia polemiki. Sąd ograniczył się do wskazania, że "za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również brak jakiejkolwiek aktywności organu. W rozpoznawanej sprawie, organ zobowiązany został do przeprowadzenia dowodowego, które wprawdzie ze zwłoką, jednak przeprowadził". Oznacza to, że sąd nie przeprowadził analizy pod kątem zakwalifikowania przewlekłego działania organu w kontekście rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a szczególności zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, są trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony.
W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowaniu, Prezydent Olsztyna podejmował szereg zbędnych czynności, które tylko pozorowały jego działalność w sprawie, np. dwukrotne, nieuzasadnione wyznaczenie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowych terminów załatwienia sprawy, które zresztą i tak nie zostały dotrzymane. Niemniej jednak okolicznością przesądzającą fakt rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Olsztyna jest fakt celowego i świadomego, a zarazem bezprawnego przedłużania okresu załatwienia sprawy w celu wymuszenia na skarżącej Spółce partycypacji w kosztach budowy drogi publicznej (zob. wskazane w skardze kasacyjnej i znajdujące się w aktach sprawy pisma z 5 marca 2014 r. i 4 kwietnia 2014 r.).
Takie działanie organu administracji publicznej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), i jako takie musi być uznane zarówno za rażąco naruszające zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), jak i za rażące naruszenie zasady tworzenia zaufania u uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Powyższe działanie Prezydenta Olsztyna, jako wysoce naganne bezsprzecznie uzasadnia wymierzenie grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 10 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., M.P. z 2015 r. poz. 179).
W ocenie Sądu wymierzenie grzywny w kwocie 3000 zł, podczas gdy jej maksymalna wysokość może wynieść 37.834,60 zł, może wydawać się zbyt niskie w odniesieniu do rażąco opieszałych działań organu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, ustalając wysokość grzywny w tej kwocie, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę fakt, że grzywna ta zostanie uiszczona nie z pieniędzy osoby sprawującej funkcję Prezydenta Olsztyna, lecz budżetu gminy Miasto Olsztyn, a więc z pieniędzy podatnika, który nie powinien ponosić większych obciążeń, niż to jest absolutnie konieczne.
Usprawiedliwione podstawy ma również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie Sądu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy odmowy uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa: ("Organ zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wprawdzie ze zwłoką, jednak przeprowadził"), odnosi się tylko do jednego aspektu postępowania prowadzonego w tej sprawie i zupełnie nie wyjaśnia, dlaczego Sąd doszedł do takiego, a nie innego wniosku.
Z powodu wyżej przedstawionych naruszeń prawa i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie punktu 2 i 3 sentencji zaskarżonego wyroku i w tym zakresie orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzeniu Prezydentowi Olsztyna grzywny w wysokości 3000 zł.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.