Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. i M.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Starosty Mieleckiego z dnia [...] maja 2008 r. o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb Wola Mielecka, gmina Mielec, zmian dotyczących powierzchni oraz przebiegu granic działek nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał między innymi art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 – dalej: p.g.k.).
Pismem z dnia 23 maja 2006 r. E.S. zwrócił się o wyjaśnienie i sprostowanie na mapie ewidencji gruntów po modernizacji obręb Wola Mielecka przebiegu granicy działek nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że analiza dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Mielcu wykazała, że na mapie ewidencji gruntów po modernizacji obrębu Wola Mielecka błędnie naniesiono granice pomiędzy działkami nr [...], natomiast granica pomiędzy działkami nr [...] jest zgodna z mapą ewidencyjną gruntów przed modernizacją. Wykonawca modernizacji dokonał analizy operatów geodezyjnych podziału działki nr [...] na działki miedzy innymi nr [...] (operat pomiarowy nr [...] z dnia 21 września 1998 r.) oraz podziału działki nr [...] na działki między innymi nr [...] (operat pomiarowy nr [...] z dnia 19 grudnia 1991 r.) i stwierdził, że operaty te nie zawierają dostatecznej ilości danych pomiarowych umożliwiających wniesienie granic działek nowo wydzielonych na numeryczną mapę ewidencji "gruntów i dlatego na dzień 7 lipca 2006 r. wyznaczył ustalenie w terenie granic wymienionych działek. W obecności zainteresowanych stron, współwłaścicieli przedmiotowych działek to jest E.S., M.S., W.S. ustalono granice pomiędzy działkami i odnaleziono znaki graniczne stabilizowane przy podziałach w 1988 i 1991 r. (rury metalowe) w punktach granicznych nr [...] i nr [...] – pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]; nr 4 – pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]; nr [...] i [...] pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a działkami nr [...] i [...]. Spisano protokół ustalenia granic, który podpisali E.S. i W.S. M.S. odmówił podpisania protokołu i nie wyraził zgody na granice pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działkami nr [...] i [...], pomimo odnalezienia punktów granicznych nr [...] i [...]. Zdaniem organu pomierzony przebieg granic pokrywał się z przebiegiem granic na mapie przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu Wola Mielecka oraz na mapach z podziału działek nr [...] i [...]. Błąd w położeniu granic na mapie ewidencyjnej po modernizacji odnośnie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstał w wyniku przyjęcia niewłaściwych danych do obliczeń podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Wola Mielecka w 2003 r. Zmiana przebiegu granicy spowodowała zmianę pól ich powierzchni. Mając na względzie takie ustalenia Starosta Powiatu Mieleckiego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. orzekł o wprowadzeniu ww. zmian w ewidencji gruntów i budynków obręb Wola Mielecka, gmina Mielec.
Odwołanie od decyzji złożyli A. i M.S. zarzucając, że decyzja jest błędna, niezgodna z rzeczywistością, pomiarem i operatem geodezyjnym. Działka skarżących nr [...] ma powierzchnię 0,7 ha, a działka nr [...] ma powierzchnie 0,11 ha i całość tych działek daje 18 arów, a nie 15,60 a. Granica między działkami nr [...] i nr [...] należącymi do skarżących, a działkami nr [...] i nr [...] należącymi do E. i J.S. jest błędnie wytyczona przez organ, gdyż operat geodezyjny z 1991 r. pokazuje prawidłowe odległości poszczególnych działek. Twierdzili, że E.S. i J.S. przestawili słupki graniczne, a ich budynek stoi o 0,80 m od granicy, co narusza prawo budowlane. Działka nr [...] może mieć różną powierzchnię, gdyż na tej działce nigdy nie był robiony operat geodezyjny.
Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, uznając za prawidłowe czynności przeprowadzone przez Starostę Powiatu Mieleckiego i wskazując, że § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nakazuje utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
W skardze do Sądu skarżący stwierdzili, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją.
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 577/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] maja 2008 r.
Na skutek skargi kasacyjnej organu administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt I OSK 495/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał wymienionym na wstępie wyrokiem, że okolicznością bezsporną jest, iż w 2003 r. w obrębie geodezyjnym Wola Mielecka przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, co potwierdziły strony oraz organy. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., wprowadzono do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przepis art. 24a, zawierający regulacje odnośnie modernizacji ewidencji gruntów.
W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 24a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a organ II instancji art. 20 ustawy. Organy działały też na podstawie § 44 pkt 2 i § 46 ust. 1 rozporządzenia. Wymienione przepisy dotyczą aktualizacji ewidencji gruntów, wprowadzenia udokumentowanych zmian do ewidencji gruntów. Zmiany danych ewidencji gruntów reguluje § 47 rozporządzenia z 2001 r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że E.S. składając swój wniosek nie przedstawił dokumentów wymienionych w § 47 rozporządzenia, aby wprowadzić zmiany do ewidencji w ramach jej aktualizacji, ale zakwestionował przebieg granic pokazany w zmodernizowanej ewidencji gruntów. W ocenie Sądu I instancji, żądanie wnioskodawcy wyczerpuje dyspozycje § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej między innymi sporządzonej w celu podziału nieruchomości. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub, jeżeli zawarte w niej dane odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się z w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji po stwierdzeniu, że w zmodernizowanym operacie ewidencyjnych przebieg granic działek, wnioskowanych przez E.S. zawiera nieścisłości, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z § 37 rozporządzenia z 2001 r., zachowując zasady z § 38 cyt. rozporządzenia, gdyż powiadomił strony postępowania, sporządził protokół ustalenia granic działek do celów ewidencyjnych oraz mapę, na której zaznaczono odnalezione w terenie znaki graniczne, stan po modernizacji ewidencji gruntów oraz odcinki granic podlegające zmianie. Opisane czynności, chociaż nazwane "wprowadzeniem zmiany" w istocie polegają na doprowadzeniu do zgodności z dokumentacją znajdującą się w zasobie ewidencyjnym, gdyż w wyniku modernizacji ewidencji gruntów wprowadzono przebieg granic, który nie miał udokumentowania w zasobie geodezyjnym. W ocenie Sądu I instancji, zmiany te nie tworzą nowego stanu prawnego nieruchomości, gdyż zgodnie z nazwą funkcją ewidencji gruntów jest ewidencjonowanie stanu prawnego danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego. W trybie postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wpisów w ewidencji gruntów i budynków.
W rozpoznawanej sprawie podstawą wpisu mogła być dokumentacja podziału nieruchomości z 1988 r. i 1992 r. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie modernizacyjne nie może prowadzić do zmiany stanu prawnego nieruchomości, taka sytuacja jest sprzeczna z zadaniami ewidencji gruntów określonym w art. 20 ustawy. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia skarżących, że właśnie zmodernizowana ewidencja gruntów pokazywała prawdziwe granice nie zasługiwały na aprobatę.
Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny prowadzi do stwierdzenia, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji winien być § 36 rozporządzenia z 2001 r., ale ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu I instancji nie powołały tego przepisu, co stanowi naruszenie prawa. Jednakże takie naruszenie prawa nie może skutkować uznaniem, że decyzję wydano bez podstawy prawnej, bo przepis na podstawie, którego organy działały obiektywnie obowiązuje w porządku prawnym. Z tych przyczyn, za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał twierdzenia skarżących, że organy ewidencyjne dokonały nowego podziału nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., poprzez przyjęcie, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, podstawą prawną zaskarżonej decyzji powinien być i jest tenże przepis, pomimo braku powołania go przez organy administracji. Zarzucili także naruszenie § 37 i 38 rozporządzenia, poprzez ustalenie, że organ administracji I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z tych przepisów. Jako ostatni strona podniosła zarzut naruszenia § 39 rozporządzenia poprzez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ I instancji postąpił niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z tego przepisu.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a –poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione a skarga ta nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie była eliminacja błędów geodezyjnych popełnionych w 2003 r. przy modernizacji ewidencji gruntów obejmujących również działki A. i M.S. oraz E.S., utworzone w wyniku podziałów nieruchomości pozostałych po ich ojcu w latach 1991 i 1998. Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej powstałe w czasie modernizacji ewidencji gruntów organ geodezyjny dokonał aktualizacji tych danych, zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Wymieniony przepis stanowi, że z urzędu wprowadza się w ewidencji gruntów i budynków zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W toku prac geodezyjnych prowadzonych w postępowaniu wszczętym na wniosek E.S. odtworzono przebieg granic działek uczestników postępowania na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w celu podziału nieruchomości na działki należące obecnie do stron postępowania. Posłużono się przy tym odnalezionymi w terenie punktami granicznymi. Sprostowanie dostrzeżonych błędów w ewidencji nie może tworzyć nowego stanu prawnego i rozstrzygać spornych kwestii pomiędzy właścicielami, gdyż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów materialnych lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności) – wyrok NSA z 7 kwietnia 1999 r., II SA 119/99, Lex nr 46215.
W toku niniejszego postępowania M.S. podniósł, że jego brat E. samowolnie przesunął granice działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...]. W tej sytuacji powstał spór graniczny, który może zostać rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie gruntów prowadzonym na podstawie art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Spór ten nie mógł być natomiast rozstrzygnięty w niniejszej sprawie, gdyż decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniami tytułu własności (por. wyrok NSA z 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, publ. w ONSA 1994, nr 2, poz. 61).
Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia podanych w niej przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odtworzona w sprawie dokumentacja została sporządzona zgodnie z § 3b pkt 2 i § 37 wymienionego rozporządzenia, z zachowaniem trybu określonego w § 38. Dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.