Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 552/16, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w X z dnia [...] 2016 r, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] 2016 roku skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w X o przyznanie świadczenia pieniężnego niezbędnego na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wnioskujący podał nadto, iż musi zakupić opał. Dochody z tytułu prawa do renty w kwocie 644,39 zł. nie wystarczają skarżącemu na wydatki.
Decyzją z dnia [...] 2016 roku, nr [...] Burmistrza Gminy i
Miasta X, działając w oparciu o art. 8 ust. 1, art. 39, art. 106 ust. 1, 3, art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r. poz. 173 ze zm.; dalej w skrócie: "ups"), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015r. poz. 1058), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że w wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie uległa zmianie. Skarżący mieszka sam w domu drewnianym, trzyizbowym, skanalizowanym, wyposażonym w podstawowy sprzęt domowy. Nie posiada rodziny zobowiązanej do alimentacji. Pomimo niepełnosprawności jest osobą zdolną do podjęcia wszelkich czynności koniecznych przy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący uzyskuje comiesięczny dochód z tytułu przyznanej renty w wysokości 644,39 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe, o jakim mowa art. 8 ust. 1 ups, które wynosi 634,00 zł.
Skarżący w odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji zarzucił naruszenie art. 7- 11, 77-80 i 107 k.p.a. oraz art. 8, art. 39, art. 41, art. 106 ups. Wyjaśnił, że w roku 2015 korzystał z pomocy społecznej we wnioskowanym zakresie, jego sytuacja materialno- bytowa nie uległa zmianie, dlatego też nie rozumie z jakich przyczyn wydano decyzję negatywną. Organ I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. W ocenie 1 skarżącego obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania mu świadczenia pod postacią zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ups. W ocenie skarżącego fakt, że jest osobą samotną, nie ma oszczędności, jest w niedostatku i uległ wypadkowi samochodowemu, przemawia za przyznaniem mu tego zasiłku.
Decyzją z dnia [...] 2016 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ustalenia i ocenę prawną zawartą w kwestionowanej odwołaniem decyzji.
Kolegium wywiodło, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium legitymujące do uzyskania zasiłku celowego, sam zasiłek zaś, zarówno celowy, jak i specjalny ma charakter uznaniowy. Zaznaczyło również, że skarżący korzysta z pomocy społecznej systematycznie, w różnych formach.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł J. P. Zarzucił, że decyzja SKO jest dla niego niezrozumiała, wciąż nie uzyskał bowiem odpowiedzi dlaczego odmówiono mu przyznania świadczenia, z którego systematycznie korzystał w roku 2015, pomimo iż jego sytuacja nie zmieniła się. Podtrzymał swoją ocenę, że organ powinien był rozważyć przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, iż w sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od 1 września do 31 grudnia 2015 r. korzystał z pomocy społecznej; otrzymał świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - decyzje z dnia [...] i [...] 2015 r. o numerach [...] i [....]. Bezsporne jest również, iż pomoc w tym zakresie uzyskał, pomimo, że przekraczał kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1, ups w związku z § 1 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; skarżący pobiera rentę w kwocie 644,39 zł. miesięcznie. Możliwość przyznania świadczenia osobom przekraczającym kryterium dochodowe przewidywała bowiem treść uchwały Rady
Miejskiej w X Nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania.
Podstawą przyznanie świadczeń były wnioski w których skarżący jednoznacznie 2 wyartykułował, iż z uwagi na swoją sytuację życiową i dochodową wnosi o przyznanie mu świadczenia pieniężnego na żywność. Składając wniosek z dnia [...] 2016 r., będący podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, skarżący powołał się na te same okoliczności, jak w poprzednich wnioskach i zwrócił się o przyznanie mu
"świadczenia pieniężnego, które niezbędne mu jest na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego". Skarżący nie wskazał zatem, że ubiega się o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, lecz powołał się ogólnie na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Uznając, że nie ma podstaw do skorzystania przez skarżącego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", który umożliwiał przyznanie mu świadczenia, pomimo przekroczenia kryteriów dochodowych, organy rozpatrzyły wniosek skarżącego przez pryzmat wymogów właściwych dla przyznania zasiłku celowego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ups.
W ocenie Sądu takie działanie organów narusza zawarte w k.p.a. zasady obowiązku informowania stron (art.
- oraz prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8). Ustalenia organów wskazują na to, że sytuacja życiowa, dochodowa, majątkowa i zdrowotna skarżącego jest taka sama, jak w okresie, gdy korzystał ze świadczeń na podstawie decyzji z dnia [...] i [...] 2015 r. Powołane we wniosku okoliczności, mające w ocenie skarżącego uzasadniać jego pozytywne rozpatrzenie, również są analogiczne, jak w poprzednich wnioskach. Jedyna różnica sprowadza się do braku wskazania, że świadczenie ma być przyznane na zakup żywności. Wydając swoje decyzje organy działały w pełnym rozeznaniu, że o negatywnym rozstrzygnięciu przesądził wyłącznie brak wskazania we wniosku, że świadczenie ma zostać przyznane na zakup żywności.
Powołanie się na tę okoliczność pozwalało bowiem rozpoznać go w oparciu o postanowienia Rady Miejskiej w X Nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania, która umożliwia uzyskanie świadczenia osobom przekraczającym kryterium dochodowe. Rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, powinien poinformować skarżącego, że treść wniosku nie pozwala na przyznanie mu świadczenia na dotychczasowych zasadach, a więc analogicznie, jak w okresie od 1 października do 31 grudnia 2015 r.. Jest oczywiste, że osoby korzystające z pomocy społecznej mogę nie być zorientowane w niuansach formalno-prawnych, od których zależy kierunek rozstrzygnięcia ich wniosku.
Potwierdza to zresztą w pełni zarówno treść odwołania, jak i skargi, w których skarżący eksponuje brak zrozumienia dla działania organów, które odmawiają mu przyznania świadczenia, w sytuacji gdy ubiegał się o nie w oparciu o okoliczności, które wcześniej stanowiły podstawę rozstrzygnięć dla niego pozytywnych. Obowiązkiem organu I instancji było skarżącemu tę kwestię wyjaśnić, tak aby na podstawie pełnego rozeznania co do uwarunkowań faktycznych i prawnych swojego wniosku mógł zdecydować, czy zachować jego pierwotną treść, czy też zmodyfikować ją w sposób umożliwiający wydanie decyzji na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w
X z dnia [...] 2013 r.
Uchybieniem autonomicznym, stanowiącym o wadliwości decyzji organu II instancji, jest naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do zasadniczego zarzutu odwołania. Skarżący wyraźnie i jednoznacznie podał, iż oczekuje wyjaśnienia, dlaczego wniosek został rozpatrzony negatywnie, podczas gdy wcześniej, na gruncie tych samych okoliczności faktycznych, świadczenie zostało mu przyznane.
SKO w swojej decyzji do tych kwestii w ogóle się nie odniosło. Zadaniem organu odwoławczego było wyjaśnić skarżącemu, że poprzednio wydane decyzje oparto na innych podstawach prawnych i jaka była tego przyczyna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w X, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- błędne uznanie, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na tym, iż zaskarżona decyzja wydana została bez należytego przeprowadzenia postępowania tj. przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie strony do władzy publicznej oraz bez należytego obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 9 i art. 8 k.p.a.,
- błędne przyjęcie, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, polegających na tym, iż nienależycie uzasadniły zaskarżoną decyzję poprzez brak wyjaśnień, iż decyzje przyznające pomoc stronie w przeszłości były oparte 4 na innych podstawach, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, iż zarówno organ I instancji jak i SKO wydając swoje decyzje działały w pełnym rozeznaniu, że o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku przesądził wyłącznie brak wskazania, że świadczenie ma zostać przyznane na zakup żywności.
Organy przeprowadzając postępowanie są zobowiązane do odniesienia się do treści wniosku strony, który nie budził wątpliwości, bowiem wskazywał na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, ze szczególnym wskazaniem na zakup opału. W związku z niespełnieniem przesłanek, w szczególności z uwagi na przekroczenie wskazanego w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowego organy odmówiły przyznania pomocy we wskazanym we wniosku zakresie, należycie przedstawiając stan faktyczny sprawy a także należycie uzasadniając odmowę z powołaniem się na właściwe przepisy ustawy o pomocy społecznej.
Fakt, iż w poprzednich latach (2015r.) strona wnioskowała o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i taką pomoc otrzymywała na podstawie innych przepisów (Uchwała Rady Miejskiej w X z dnia {...] r.) nie może wpływać na zasadność decyzji co do wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.
Analiza spraw, w których J. P. uzyskał świadczenie pieniężne na zakup żywności w 2015 r. w oparciu o postanowienia Rady Miejskiej w X w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania prowadziłaby do badania sprawy zakończonej decyzja ostateczną, która nie została zaskarżona, a do tego organ II instancji nie jest umocowany. Samorządowe
Kolegium Odwoławcze nie naruszyło również przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wymogów uzasadnienia decyzji.
Decyzja Kolegium zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Konkludując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie przemawia za potrzebą przyznania skarżącemu zasiłku celowego, organy administracyjne orzekały w poprawnie ustalonym stanie faktycznym, ich rozstrzygnięcia nie noszą cech dowolności, należycie ustosunkowały się do wniosku strony i uzasadniły swoje rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."),
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy,
Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji co do naruszenia przez organy administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. jest w pełni trafne. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący jest osobą nieporadną, korzystającą z pomocy innych osób przy sporządzaniu wniosków o udzielenie pomocy społecznej.
Skarżącemu udzielono już w przeszłości pomocy w postaci zasiłku celowego - pomimo nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego (o 10,39 zł.). Jego sytuacja materialna nie uległa zmianie do czasu wydania zaskarżonej decyzji.
Skarżący posiada stały niewielki dochód pozwalający mu na pokrycie części kosztów utrzymania. Dzięki temu, że deklarował potrzebę uzyskania pomocy w zakupie żywności otrzymywał zasiłek celowy na podstawie uchwały Rady Miejskiej w X
Nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania. Zasiłku nie otrzymał jednak, gdy wniosek sporządzony przez inna osobę skoncentrował się na "potrzebach gospodarstwa domowego, a w szczególności potrzebie zakupu opału". Oczywistym jest, że wydatkowanie środków na opał, przy stałym dochodzie, powoduje zmniejszenie się puli środków potrzebnych na zakup żywności i zaspokojenie innych potrzeb życiowych.
Okoliczność tę powinny dostrzec organy administracji, których rzeczą było działanie zgodnie z przepisami art. 8 i 9 k.p.a. - wskazanymi w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji i poinformowanie skarżącego na jakich zasadach może ubiegać się o zasiłek celowy pomimo nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego. Obowiązek ten obciążał organy pomocy społecznej zwłaszcza w sytuacji, gdy wiedziały one o nieporadności skarżącego i o tym, że korzysta z pomocy innych osób przy pisaniu wniosków.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten interpretowany w świetle zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. wymaga, by organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpoznaniu odwołania odniósł się do zarzutów tego odwołania w zakresie zarówno ustaleń faktycznych jak i oceny prawnej. W sytuacji, gdy strona uzyskała zasiłek celowy w nieodległej przeszłości, przy niezmienionej sytuacji materialnej, zrozumiałe dla niej wyjaśnienie, dlaczego obecnie wniosek uznano za nieuzasadniony, powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.