Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 812/08 oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 26 września 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku C. i T. małż. B. działających jako pełnomocnicy K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 sierpnia 2008 r., Nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], obręb P. I o powierzchni 2,4100 ha, stanowiącej własność I. M..
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 4 marca 2008 r. T. B. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], obręb P. I o powierzchni 2,4100 ha, stanowiącej własność I. M.. Na mocy tej decyzji dokonano podziału działki Nr [...] i zostały utworzone nowe działki, tj. działka Nr [...] o powierzchni 2,1916 ha, działka Nr [...] o powierzchni 0,0498 ha, działka Nr [...] o powierzchni 0,1686 ha.
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2008 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r. podnosząc, iż wnioskodawcy nie byli i nie są stronami w sprawie podziału działki Nr [...], gdyż uprawnienie strony w takim postępowaniu przysługuje jedynie właścicielowi (współwłaścicielowi) bądź użytkownikowi (współużytkownikowi) wieczystemu działki. Na potwierdzenie swego stanowiska Kolegium przytoczyło treść orzecznictwa zawartego w wyrokach sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak i poglądy doktryny prawa, wynikające z przytoczonych komentarzy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli C. i T. małżonkowie B. działający jako pełnomocnicy syna K. B.. Stwierdzili, iż z decyzją Kolegium nie mogą się zgodzić, ponieważ zostały naruszone ich prawa. Podnieśli, iż twierdzenie Kolegium poparte orzecznictwem sądowym, jakoby właściciel nieruchomości nie miał interesu prawnego w podziale nieruchomości sąsiedniej, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym ich sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 26 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 14 sierpnia 2008 r. Powołując przepisy art. 28 K.p.a., art. 157 § 3 K.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 w brzmieniu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki) organ stwierdził, iż wnioskujący nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej podziału działki, taki przymiot mają jedynie właściciele (współwłaściciele) bądź użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści działki.
Tym samym przymiotu strony nie mają wnioskujący także w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki. Nie daje im przymiotu strony fakt, iż działka wnioskujących sąsiaduje z dzieloną działką, co najwyżej można stwierdzić, iż wnioskujący mają interes faktyczny, jednak nie mają interesu prawnego, który dawałby im przymiot strony w tym postępowaniu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Skarżący podniósł, iż błędnie ustalono stan faktyczny, bowiem pominięto okoliczność zmiany przebiegu dotychczasowej granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], która to zmiana naruszyła prawo własności skarżącego. Wbrew twierdzeniom organów administracji skarżący posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości, ponieważ w wyniku podziału działki nr [...] uległa zmniejszeniu jego działka nr 304 o 7 arów. Ponadto podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie naruszone zostało również w sposób rażący prawo procesowe poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu bez winy strony, co wynika z niedoręczenia mu decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., iż K. B. będący właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] sąsiadującej z nieruchomością dzieloną nr [...], nie jest stroną postępowania podziałowego.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że pojęcie strony zostało określone w art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określanemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa.
W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również – jako strony postępowania podziałowego – mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie brak jest takiej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiednich nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponował skarżący.
Zdaniem Sądu argumenty podnoszone przez skarżącego wskazują na jego interes faktyczny, a nie prawny. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie miał żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, a podnoszona przez skarżącego okoliczność naruszenia jego prawa własności poprzez zmniejszenie w wyniku podziału sąsiedniej nieruchomości powierzchni działki, której jest właścicielem, nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 w brzmieniu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki), podział nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.
W związku z tym bezzasadny jest zarzut skarżącego o pozbawieniu go możliwości udziału w postępowaniu bez winy strony na skutek niedoręczenia mu decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r. Skoro skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu podziałowym to nie był strona tego postępowania, a zatem twierdzenie, iż został pozbawiony udziału w tym postępowaniu jest niesłuszne.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, iż postępowanie podziałowe dotyczyło tylko działki nr [...] i nie dotyczyło działki nr [...] będącej własnością K. B.. W sytuacji podnoszonej przez skarżącego, gdyby w wyniku podziału doszło do zmiany granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], to możliwe byłoby ustalenie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w którym K. B. przysługiwałby przymiot strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy oraz z pisma uczestnika postępowania I. M. z dnia 4 marca 2009 r., postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się przed Burmistrzem B. a następnie przez sądem powszechnym i zostało prawomocnie zakończone (postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II Ca 237/08).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. B. zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżony wyrok wydany został w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a. oraz błędnego przyjęcia w ramach dokonanych ustaleń, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu nastąpiło wobec pominięcia przez Sąd pierwszej instancji związku tego przepisu z przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie prawa materialnego nastąpiło zatem w części pomijającej ten związek.
Podnieść należy, że działania skarżącego zmierzają, z wyłączeniem innych osób, do zachowania areału nieruchomości stanowiącej jego własność (działka- nr [...]), a własność ta, jako prawo, podlega szerokiej ochronie przewidzianej w art. 140 Kodeksu cywilnego. Stąd też przepis art. 28 K.p.a., w sytuacji kiedy Sąd nie kwestionował faktów przytoczonych przez skarżącego, nie mógł być zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w oderwaniu od treści art. 140 K.c, w świetle którego w ochronie prawa własności istniejący interes skarżącego jest bez wątpienia, interesem prawnym, czyli interesem, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Interes prawny rozumiany powinien być jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo i wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, z którym to przepisem art. 28 K.p.a. powinien pozostawać w związku. Ustalając brak interesu prawnego po stronie skarżącego według art. 28 K.p.a., przyjętego za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia, Sąd I instancji nie odniósł się do powyższej zasady i interes skarżącego wynikający z art. 140 K.c. ocenił bez powiązania z treścią tego przepisu, czyli w zupełności pominął.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające istnienie po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego, jest w tych warunkach wynikiem niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a. Skarżący bowiem w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ma zarówno interes faktyczny, jak i interes prawny i ten ostatni daje mu przymiot strony w tym postępowaniu.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania I. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako oczywiście bezzasadnej, podzielając stanowisko i argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo ocenił, że skarżący K. B. nie ma interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność I. M., tym samym nie może skutecznie inicjować postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r.
Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego podziału, można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych.
Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa.
Pojęcie interesu prawnego nie zostało wprawdzie normatywnie zdefiniowane, ale w literaturze przedmiotu i orzecznictwie zwraca się uwagę, że kategorię tę musi cechować to, że interes prawny ma być: indywidualny, konkretny, aktualny i bezpośredni.
W przypadku podziału nieruchomości o zatwierdzenie projektu podziału mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, a więc osoby, którym przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości.
Przysługujące K. B. prawo własności do działki nr [...] nie oznacza, że ww. posiada jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...], która podlegała podziałowi. skarżący nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt jej podziału. Nie posiada więc interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a.
Oceny takiej nie zmienia powoływany w skardze kasacyjnej art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Powołany przepis stanowi o interesie prawnym skarżącego w sprawach w nim uregulowanych związanych z przedmiotem własności, tj. działką nr [...], natomiast nie stanowi o jakichkolwiek uprawnieniach związanych z działką nr [...] będącą własnością I. M..
Przepis art. 140 K.c. nie znajdował w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie i z tych względów zarzut jego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest całkowicie chybiony.
Bez związku ze sprawą pozostają również twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a to choćby z tego powodu, że już po wydaniu decyzji z dnia 5 sierpnia 1998 r. Sąd Rejonowy w Opolu Lubelskim, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. I Ns 445/06 dokonał rozgraniczenia powyższych nieruchomości.
W sytuacji, w której skarżący w dacie podziału działki nr [...] nie miał żadnego prawa do nieruchomości dzielonej. to tym samym nie miał interesu prawnego uzasadniającego wszczęcie na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 1998 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], co w sposób właściwy ocenił i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.