Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2013 r., I OSK 91/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 113/12

Skład

sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący
Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący
Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz przewodniczący, sprawozdawca
starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)."

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 113/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie do załatwienia wniosku S. M. z dnia 8 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

S. M. (dalej powoływany jako skarżący) w dniu 8 maja 2012 r. skierował do Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której zakres określił jako: "wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w Bełchatowie, w której umorzono dochodzenie: sygn. akt: [...]".

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prokurator Rejonowy w Bełchatowie pismem z dnia 14 kwietnia 2012 r., odmawiając dostępu do powołanych akt, wyjaśnił że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie realizuje prawa do akt prowadzonych spraw, gdyż prawo dostępu do akt postępowania przysługuje stronom na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.).

S. M. skargą z dnia 1 sierpnia 2012 r. zaskarżył bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż kwestią sporną jest uznanie przez Prokuratora, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że postępowania przygotowawcze prowadzone były w sprawach dotyczących osób publicznych – osób będących funkcjonariuszami publicznymi, zatrudnionymi w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w przedmiocie uzyskania przez te osoby uprawnień budowlanych. W ocenie skarżącego, uznanie przez Prokuratora dokumentów z akt zakończonych postępowań przygotowawczych za niemające przymiotu publicznych, było nieuprawnione, natomiast w przypadku odmowy ich udostępnienia, organ obowiązany jest rozstrzygnąć powyższą kwestię w formie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu akta postępowania przygotowawczego same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne.

Ponadto na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. skargę uwzględnił i zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie do załatwienia wniosku S. M. z dnia 8 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej istoty sporu w przedmiotowej sprawie, a w szczególności: co do braku możliwości udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt spraw jako całości, jako zbioru dokumentów lub też jako zbioru różnego rodzaju informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Kr 87/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też możliwości udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1918/07, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 31/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji przychylił się do drugiego z prezentowanych stanowisk, wskazując że uregulowania zawarte w art. 156 § 5 i 5a Kodeksu postępowania karnego, dotyczą jedynie akt spraw będących w toku. Zasady te nie dotyczą więc akt spraw postępowań zakończonych, co prowadzi do wniosku, że podlegają one regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają, co do zasady, warunki zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe dla udostępniania ich, a w szczególności zawartych w nich dokumentów, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oczywiście co należy wyraźnie podkreślić, z uwzględnieniem warunków zawartych w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i innych uregulowań szczególnych. Do obowiązków organu należy bowiem szczególnie wnikliwa kwalifikacja poszczególnych dokumentów w ramach rozpatrywania żądania strony, pod kątem wyłączeń objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, ustawą o ochronie danych osobowych bądź innymi regulacjami, nie wykluczając możliwości stwierdzenia, że jakiś dokument zawarty w aktach sprawy informacji publicznej nie stanowi. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał skargę za zasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu poglądu prawnego, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja prowadzi do wniosku odmiennego. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z normą zawartą w art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Podstawowym celem cytowanego uregulowania prawnego jest wyjaśnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią przepisów prawnych.

W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, zagadnienie takie wyłoniło się w kwestii dotyczącej tego, czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co spowodowało skierowanie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że kwestia uznania zakończonych akt postępowania przygotowawczego za informację publiczną jest rozstrzygana niejednolicie przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie ulega wątpliwości, że stosownie do unormowania art. 1 ust. 3 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), prokurator, jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw, mieści się w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1918/07 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją jednakże różnice stanowisk co do dopuszczalności udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako całości, jako zbioru dokumentów lub też jako zbioru różnego rodzaju informacji.

W pierwszej grupie orzeczeń przyjmuje się, że niedopuszczalne jest udostępnienie takich akt jako zbioru dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Kr 87/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzeczeniach tych wskazano, że akta, jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej, jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy".

W orzeczeniach tych prezentowany jest pogląd, że zaakceptowanie stanowiska, iż na podstawie tego przepisu, w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, możliwe jest domaganie się kopii "całych akt", byłoby sprzeczne z regulacją art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skoro można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt, jako zbioru dokumentów, to można domagać się kopii dokumentów, a nie kopii "całych akt sprawy". Niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy jednakże zasygnalizować, że zaprezentowany w ramach tego stanowiska pogląd o dopuszczalności domagania się poszczególnych dokumentów, prowadzi do sytuacji, kiedy strona, nie mogąc zapoznać się z aktami, nie będzie w większości sytuacji miała możliwości wskazania, o jakie konkretnie dokumenty jej chodzi. Nawet bowiem wówczas, gdyby podmiot rozpoznający wniosek o dostęp do informacji publicznej skierował do strony wezwanie do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie konkretnych dokumentów, których udostępnienia strona się domaga, to wnioskodawca pozbawiony faktyczne możliwości wglądu do dokumentów, a co za tym idzie sprecyzowania wniosku, rzeczywiście traciłby swoje publiczne prawo podmiotowe w postaci dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W dalszej konsekwencji wnioskodawca nie mógłby też skutecznie domagać się ochrony sądowoadministracyjnej wskazanego prawa podmiotowego bowiem, w takiej sytuacji, istnieje duże prawdopodobieństwo, że stawiany organowi zarzut bezczynności byłby bezzasadny. Takie stanowisko wywołuje wątpliwości, czy cele jakim mają służyć regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej są realizowane.

Odmienne natomiast stanowisko o możliwości udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych, jako informacji publicznej, zostało zaprezentowane w drugiej grupie orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02, Wokanda 2003, nr 10, poz. 35; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1113/04; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1918/07; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 974/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 70/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 22/11; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 31/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzeczeniach tych prezentowane jest stanowisko, że akta zakończonych postępowań przygotowawczych stanowią informację o działalności organów publicznych, do których dostęp wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującego publiczne prawo obywatela do informacji.

Akta postępowania przygotowawczego stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej, jako zbiór materiałów zawierających wszelkie informacje i dowody zebrane w toku postępowania. Materiały takie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu, jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak kwestia sposobu i formy udzielenia informacji, nie zaś podstawa do ich wyłączenia z działania ustawy.

Wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie skłoniły Naczelny Sąd Administracyjny do wystąpienia ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym do składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy bowiem ocena prawidłowości zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a., jako podstawy zobowiązania Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie do udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego.

Z przytoczonych względów skład orzekający, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne, jak w sentencji postanowienia.