Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2808/17 oddalił skargę H.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H.G. zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istniejącego w postępowaniu administracyjnym zagadnienia wstępnego dotyczącego następstwa prawnego po zmarłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości i błędnie zaaprobował decyzję ostateczną umarzającą postępowanie, wydaną bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie, że w sprawie występuje nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne, powinno doprowadzić Sąd do wniosku, iż decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i jako taka powinna zostać uchylona.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji zaaprobował decyzję organu wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podobnie jak Minister Infrastruktury i Budownictwa oparł się na domniemaniu, iż skoro skarżący nie przedkłada postanowienia potwierdzającego jego następstwo prawne po zmarłym właścicielu nieruchomości, to następstwo takie nie zachodzi, a w konsekwencji skarżący nie jest stroną w sprawie. Stanowisko takie stanowi obrazę przepisów zobowiązujących organ administracji do starannego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz zaprzeczenie zasady prawdy obiektywnej. Sąd niewłaściwie ocenił konsekwencje prawne nieudowodnienia następstwa prawnego, przyjmując, że obciążają one skarżącego, podczas gdy podstawowym obowiązkiem organu, a nie skarżącego, jest wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ właściwa wykładnia powołanych przepisów implikowałaby negatywną ocenę przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego i nakazywałaby wyeliminować z obrotu prawnego akt oparty na niewystarczającej podstawie faktycznej.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie poddał ocenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jako lakoniczne i niezawierające ustosunkowania się organu do twierdzeń strony było obarczone istotnymi wadami. Całościowa ocena zaskarżonej decyzji, obejmująca także jej uzasadnienie, mogła skutkować uchyleniem kwestionowanej przez skarżącego decyzji, a zatem mogła wpłynąć na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił szczegółową argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu podał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, która zachodzi, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka przesłanka wystąpiła w niniejszej sprawie w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa zainicjowanym wnioskiem J.G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...]. Możliwość merytorycznej oceny wniosku i stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia była uzależniona od potwierdzenia, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi W.W. – zmarłego w 1925 r. właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie takiego następstwa prawnego decyduje o legitymacji skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN. Jak stwierdził zarówno Minister Infrastruktury i Budownictwa, jak i Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego do oceny, czy skarżący jest spadkobiercą W.W., niezbędne jest uzyskanie postanowienia sądu cywilnego stwierdzającego nabycie spadku. Tego rodzaju zależność jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym, co znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie (por. teza 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 403/99, zapadłego w analogicznej sprawie, a także teza 3 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt 148/11). Wskazane zagadnienie wstępne zobowiązywało zatem organ administracji do zawieszenia postępowania i podjęcia niezbędnych czynności w celu jego rozstrzygnięcia (art. 99 in fine oraz art. 100 K.p.a.). Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zastosował procedury uregulowanej w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., a jedynie ograniczył się do wezwania wnioskodawcy do przedstawienia postanowienia stwierdzającego nabycie spadku, przy czym nie nastąpiło to w trybie wspomnianych przepisów, ani nie było powiązane z zawieszeniem postępowania. Jednocześnie nie istniały podstawy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie. Należy podkreślić, że organ miał obowiązek dążyć do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z urzędu (art. 7 k.p.a.) niezależnie od tego, że strona postępowania nie powoływała się na swoje następstwo prawne po W.W., ale na inne przesłanki warunkujące interes prawny. Na dzień wydania decyzji umarzającej postępowanie pozostawało zatem w rozpoznawanej sprawie nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne, obligujące organ do zawieszenia postępowania.
Uzasadniając drugi zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia PWRN, ustalił, iż jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie jest spadkobiercą W.W., a zatem nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie. W postępowaniu wyjaśniającym nie zebrano żadnych dowodów uzasadniających takie stanowisko, przez co uchybiono art. 80 k.p.a. Organ oparł się wyłącznie na domniemaniu, jakoby skarżący nie był następcą prawnym W.W., ponieważ nie przedłożył postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po wyżej wymienionym. Błędnie przyjął również, że skutki niewykazania następstwa prawnego obciążają stronę postępowania. Podkreślenia wymaga jednak, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie prowadzącym postępowanie (art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.).
Odnosząc się do trzeciego zarzutu podał natomiast, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno obejmować m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Minister Infrastruktury i Budownictwa w niniejszej sprawie nie wyjaśnił, jakie dowody w jego ocenie pozwoliły na ustalenie, iż skarżący nie jest następcą prawnym W.W. Można założyć, iż okoliczność ta została ustalona przy pomocy domniemania faktycznego, lecz nie wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne winno z kolei zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, iż nie kwestionuje wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do wykładni art. 28 k.p.a. oraz kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Chybiony jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i art. 101 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15, ONSA WSA 2017/6, poz. 109). Z kolei wskazany w zarzucie art. 101 § 1 k.p.a. stanowi, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony.
Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy orzeczenia z dnia 20 grudnia 1956 r., na mocy którego orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu stanowiącego własność W.W., który według oświadczenia J.G. zmarł w roku 1925 r. Skoro następcy prawni J.G. twierdzą, że była ona następcą prawnym W.W., to inicjując postępowanie powinni wykazać, na podstawie orzeczeń sądowych, fakt następstwa prawnego po W.W. W świetle powołanych poglądów judykatury ustalenie następstwa prawnego osoby zmarłej wiele lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego i wywodzenie z owego następstwa interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego – nie może być uznane za prejudykat w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia następstwa prawnego po zmarłym nie wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia, lecz w okresie wcześniejszym.
Chybione są również zarzuty drugi i trzeci skargi kasacyjnej.
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwego aktu. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Przedmiot sprawy determinuje zatem zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających następstwo prawne po W.W. Przedłożenie takich dokumentów obciąża wnioskodawcę. Wskazać w tym miejscu należy, że według dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, organ administracji publicznej nie ma kompetencji do ustalenia następców prawnych osoby zmarłej na podstawie oświadczeń osób, które twierdzą, że są jej następcami prawnymi, gdyż dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie z art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego, domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 438/21, LEX nr 3227279 i powołane tam judykaty).
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).