Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. (sygn. akt III SAB/Po 20/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi E. N. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy [...]w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości:
- stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
- zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...]do rozpoznania wniosku E. N. z dnia 30 lipca 2015 roku, w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- przyznał od Burmistrza Miasta i Gminy [...]na rzecz E. N. sumę pieniężną 1000 złotych,
- wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]grzywnę w wysokości 2000 złotych,
- zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...]na rzecz E. N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Burmistrz Miasta i Gminy [...]zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- prawa materialnego, to jest: art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności podnoszonych przez organ, iż nie jest on władny do załatwienia wniosku skarżącego;
- przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 3 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ nie dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy, a tym samym organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, pomimo że - w ocenie organu - nie jest on władny do załatwienia sprawy,
- art. 3 § 1 i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi zarówno grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Burmistrz Miasta i Gminy [...]wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E. N. wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci wadliwego niezastosowania art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, do których skarżący kasacyjnie organ zaliczył: art. 3 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a.; art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. – i okazały się nieuzasadnione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem charakter jedynie ustrojowy a w rozpoznawanym przypadku nie było żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli. Wydanie natomiast wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie mogło być przy tym utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
W myśl natomiast art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem skarżącego organu, nie dopuścił się on przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku E. N. z dnia 30 lipca 2015 r. o rozgraniczenie nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], ujawnionej w KW nr [...] z nieruchomością, stanowiącą działkę nr [...] należącą do Skarbu Państwa, ponieważ nie dopuścił się przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a.
W ocenie składu orzekającego, z tym stanowiskiem nie można się było jednak zgodzić. Jak wynikało bowiem z ustaleń faktycznych Sądu Wojewódzkiego, a które to ustalenia nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane, po wniesieniu przez E. N. w/w wniosku, Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z dnia 3 września 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że istnieją dokumenty, określające przebieg prawnej granicy między działką [...] a działką [...] a zatem nie ma możliwości ponownego jej ustalania, natomiast dla takich sytuacji ustawodawca przewidział tryb wznowienia znaków granicznych (art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne). Pismo to zostało przez E. N. potraktowane jako decyzja, na którą wniósł odwołanie, jednak pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odesłało do Urzędu Miasta i Gminy [...]akta niniejszej sprawy stwierdzając, że nie było kompetentne do jej załatwienia, ponieważ stanowisko organu nie przybrało formy aktu administracyjnego. W tym względzie organ powinien bowiem: albo odmówić stronie wszczęcia postępowania (postanowieniem), albo przeprowadzić postępowanie w kwestii rozgraniczenia nieruchomości i zakończyć je stosownym rozstrzygnięciem.
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 6 marca 2016 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...]odmówił E. N. wszczęcia przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, niemniej jednak, rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Kolegium, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., uchyliło powyższe orzeczenie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy [...]nie wykazał bowiem jednoznacznie, iż wniosek strony dotyczył istotnie w tym przypadku sprawy już raz rozpatrzonej oraz, że nie zmieniły się okoliczności faktyczne. W sytuacji zaś, gdy wyjaśnienia wymagają przeprowadzenia dowodów, organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne i w przypadku ustalenia, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od nieuprawnionego podmiotu lub istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, umorzyć wszczęte postępowanie.
Następnie, pismem z dnia 18 października 2016 r. E. N. wniósł do Kolegium zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] od działki nr [...], położonych we wsi [...] gm. [...]- zgodnie z wnioskiem strony z dnia 30 lipca 2015 r. oraz o stwierdzenie, że dotychczasowe postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W wyniku jego rozpoznania, postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r.
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...]wszczął przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe, a kolejnym postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r., zawiesił je do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie prowadzonego przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu z wniosku E. N. przy uczestnictwie Agencji Nieruchomości Rolnych i J.M. (sygn. akt VII 808/15/1). Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy, postanowieniem Kolegium z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr [...].
Po wydaniu wyroku przez Sąd Okręgowy w Poznaniu z dnia 10 października 2017 r. (sygn. akt II Ca 153/16) oddalającego apelację E. N. od wyroku Sądu Rejonowego Poznań-Stare Miasto w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt VII C 1586/14) o wydanie nieruchomości i po wydaniu przez Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu postanowienia z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VII 808/15/1) o umorzeniu postępowania w sprawie zasiedzenia, pismem z dnia 4 września 2018 r. E. N. wnioskował o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2018 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...]podjął zatem wprawdzie zawieszone w dniu 1 marca 2017 r. postępowanie rozgraniczeniowe, tym niemniej kolejnym postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r., organ ponownie je zawiesił, tym razem do czasu rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez Kolegium po nr [...].
To ostatnie postanowienie zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 14 maja 2019 r. nr [...], gdyż - zdaniem Kolegium - nie zachodziła w tym przypadku kwestia prejudycjalna.
Ostatecznie w związku z powyższym, pismem z dnia 5 października 2020 r., E. N. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy [...]do przystąpienia do rozgraniczenia działek objętych wnioskiem w sprawie [...] a następnie, pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. wniósł przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Jak zatem z wyżej przedstawionego przebiegu zdarzeń wynika, pomiędzy datą wniesienia wniosku przez E. N. o rozgraniczenie, to jest dniem 30 lipca 2017 r. a dniem wydania wyroku przez Sąd Wojewódzki, to jest dniem 14 września 2021 r., minęło kilka lat. W takiej więc sytuacji, nawet jeśli weźmie się pod uwagę, iż formalnie postępowanie to zostało wszczęte, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r., a w pewnym okresie było zawieszone, to i tak nie można było twierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]dochował w tym przypadku terminów z art. 35 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organy są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1) a załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ((§ 2).
Dodać przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalony jest pogląd, iż o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja zachodziła zaś w rozpoznawanej sprawie. Upływ natomiast czasu, przez który organ procedował, chociaż - jak twierdził – był przekonany, że wniosek strony nie mógł polegać rozpoznaniu merytorycznemu (a zatem okoliczność ta winna skutkować wydaniem określonego aktu prawnego) uzasadniał przyjęcie, że zwlekanie z wydaniem w tym przypadku aktu kończącego to postępowanie stanowiło o rażącym charakterze stwierdzonej jego przewlekłości.
Wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że zobowiązanie przez Sąd Wojewódzki Burmistrza Miasta i Gminy [...]do rozpoznania wniosku E. N. z dnia 30 lipca 2015 roku, w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, winno być rozumiane jako jej załatwienie w w/w terminie a nie oznaczać nakazu załatwienia jej w określony (materialnoprawny) sposób. Ta ostatnia sugestia nie wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wręcz przeciwnie w wyroku tym Sąd Wojewódzki wyraźnie zauważył, że (cyt.): " Wobec braku informacji od organu o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku E. N. z dnia 30 lipca 2015 roku, w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku)". (k. 7 uzasadnienia).
Przechodząc natomiast do kwestii materialnoprawnych, gdyż przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. taki ma właśnie charakter, należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 156 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, skarżący organ kwestionował po pierwsze sam fakt nałożenia na niego grzywny a po drugie, prawną możliwość jednoczesnego nałożenia na niego w/w grzywny i orzeczenia o zadośćuczynieniu na rzecz E. N..
W związku z powyższym należy wyjaśnić, że istotą obu w/w instytucji jest przeciwdziałanie sytuacji, w której strona postępowania ponosi szkodę (w szerokim tego słowa znaczeniu) na skutek opieszałego działania organu (przewlekłego procedowania). Niejednokrotnie bowiem opóźnienia w tym względzie mogą nieraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, kiedy to ocena legalności zaskarżonego działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (vide: W. Piontek, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LXXIX – zeszyt 2 – 2017, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki). O ile przy tym nałożenie grzywny ma działać mobilizująco na organ, aby zintensyfikował swoje działanie i zakończył prowadzone postępowanie, o tyle przyznanie stronie zadośćuczynienia ma głównie funkcję kompensacyjną w stosunku do zaistniałej szkody, ale nie tylko. W każdym razie z przytoczonego wyżej przepisu nie wynika zakaz jednoczesnego nałożenia na organ grzywny i orzeczenia o wspomnianym zadośćuczynieniu dla strony. Spójnik "lub" – w sensie logicznym - oznacza bowiem w tym przypadku, że możliwe jest zarówno tylko nałożenie grzywny, albo tylko przyznanie zadośćuczynienia, albo wreszcie zarówno nałożenie grzywny i przyznanie zadośćuczynienia stronie. Tak też jednolicie interpretuje ten przepis orzecznictwo sądowe.
Z tego powodu ocena, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie grzywny i przyznanie stosownej kwoty zainteresowanemu zależy każdorazowo od oceny sądu. W tym wypadku natomiast nałożenie na organ grzywny przez Sąd Wojewódzki miało spełnić funkcję represyjno-prewencyjną, gdyż – jak wyżej wspomniano – nałożona grzywna miała za zadanie zmobilizować organ do zakończenia przewlekle prowadzonego postępowania.
Zarzut kasacyjny oparty natomiast na braku zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne był całkowicie nie zrozumiały. Przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem tylko przewlekłości postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina. W postępowaniu tym zatem Sąd Wojewódzki nie rozstrzygał o kwestiach materialnoprawnych a - jak wyżej to wyjaśniono - organ nie został zaskarżonym wyrokiem zobowiązany do wydania decyzji o charakterze wyłącznie materialnoprawnym.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.