Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn.akt II SA/Kr 2380/03 oddalił skargę B. D., prowadzącej Zakład Produkcyjno-Usługowy "P.", na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...], powołując się na wynik przeprowadzonej w dniu 13 maja 2003r kontroli drogowej, nałożył na Zakład Produkcyjno-Usługowy "P." karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. podała, że od 1998r prowadzi działalność gospodarczą w zakresie "Produkcja-Usługi". W jej przypadku "usługi" oznaczały wyłącznie usługi transportowe, które mogła wykonywać na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Dlatego uważa, ze powinien obejmować ją dwuletni okres przejściowy przewidziany w ustawie o transporcie drogowym, zwłaszcza że na podstawie powołanego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie uznał, że posiada ona 5 lat praktyki w zakresie krajowego przewozu rzeczy. Ponadto, nałożenie tak wysokiej kary jest dla skarżącej krzywdzące, gdyż dokonywała w terminie wszelkich opłat związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.
[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wymóg ten dotyczy przedsiębiorców, którzy po wejściu w życie powołanej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2002 r., zwrócili się z wnioskiem o wydanie takiej licencji. W myśl art. 103 ust. 3 i 5 cyt. ustawy, przedsiębiorcy prowadzący do 31 grudnia 2001 r. działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego rzeczy obowiązani są w terminie 2 lat od wejścia w życie ustawy wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie stosownej licencji. Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed wejściem w życie ustawy zachowują moc do czasu uzyskania licencji. Z treści przedstawionego przez skarżącą zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że przedmiotem działalności Zakładu Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "P." są m.in. usługi w zakresie transportu drogowego. Powyższy wpis został jednak dodany na wniosek B. D. w dniu 9 kwietnia 2003 r., co oznacza, że do 8 kwietnia 2003 r. nie zarejestrowała ona i nie prowadziła działalności w tym zakresie. Oświadczenie skarżącej, iż w jej przypadku dotychczasowy wpis "usługi" oznaczał wyłącznie usługi w zakresie transportu rzeczy, nie znajduje uzasadnienia w świetle dokonanej 9 kwietnia 2003 r. zmiany w ewidencji. Fakt dodania wpisu "usługi transportowe" dopiero w dniu 9 kwietnia 2003 r. świadczy, iż poprzedni wpis odnosił się do usług innego rodzaju. W związku z powyższym B. D. nie obejmował dwuletni okres przejściowy, zaś kara pieniężna została nałożona zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999, ze zm.).
Decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] B. D. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucając naruszenie art.103 ust.3 i ust.5 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7 kpa, stwierdziła, że organu bezpodstawnie uznały, że do 31 grudnia 2001r nie wykonywała usług transportowych. Tymczasem już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywała, iż przed dniem 1 stycznia 2002 r prowadziła przedmiotową działalność gospodarczą. Organ w tym zakresie nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń. Dlatego dopiero do skargi mogła dołączyć dokumenty potwierdzające wykonywanie przez nią usług transportowych od czerwca 2000 r. do listopada 2001 r.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił również, że przedstawione przez B. D. faktury potwierdzają jedynie fakt prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych przed 1 stycznia 2002 r., a nie uprawnienia do wykonywania takiej działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. skargę B. D. oddalił. W motywach wyroku podał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 2002 r. B. D. prowadziła działalność gospodarczą ujawnioną w ewidencji działalności gospodarczej. W ewidencji tej do dnia 9 kwietnia 2003 r. wpisana była działalność usługowa, bez wskazania, że chodzi o działalność usługową w zakresie transportu towarowego. Zapis powyższy został dodany dopiero na wniosek skarżącej w dniu 9 kwietnia 2003 r. W myśl art. 88b ust. 2 obowiązującej w dniu 31 grudnia 2001 r. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać m.in. określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej. Ponadto, stosownie do art. 7 cyt. ustawy, przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców. Zasady wpisu do tego rejestru określają przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209, ze zm.), która w art. 40, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., stanowi, że w dziale 3 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się m.in. przedmiot działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Ponieważ ustawodawca nie wyjaśnia pojęcia "przedmiotu działalności gospodarczej" uznać trzeba, że należy interpretować je właśnie w świetle PKD, gdzie w Sekcji I 60, grupie 60.2, podgrupie 60.24, określony został przedmiot działalności gospodarczej według nazwy "Towarowy transport drogowy". Sekcja ta obejmuje m.in. towarowy transport drogowy pojazdami specjalizowanymi, wynajem samochodów ciężarowych z kierowcą oraz towarowy transport drogowy pojazdami uniwersalnymi, który obejmuje przewozy przesyłek pocztowych i przewozy pozostałych towarów pojazdami uniwersalnymi. Sąd I instancji uznał zatem, że prowadzenie działalności, o której mowa w art. 103 ust. 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym, można ustalić wyłącznie na podstawie uwidocznionego w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców wpisu obejmującego działalność w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy, krajowego transportu drogowego, przewozu rzeczy pojazdami samochodowymi lub transportu drogowego. Użycie określenia "usługi" nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień wynikających z powołanego przepisu. Biorąc pod uwagę, że określona w przedstawionym przez B. D. zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalność usługowa nie została przed dniem 1 stycznia 2002 r. dookreślona jako działalność w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy, wpis ten był nie uprawniał skarżącej do wykonywania, w dwuletnim okresie przejściowym, transportu drogowego bez wymaganej licencji. Dla uprawnień tych bez znaczenia jest natomiast okoliczność faktycznego prowadzenia przez B. D. przedmiotowej działalności
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. D., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie przedsiębiorca posiadający uwidocznioną w ewidencji działalności gospodarczej działalność w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy, krajowego transportu drogowego, przewozu rzeczy pojazdami samochodowymi lub transportu drogowego, podczas gdy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 128, poz. 829, ze zm.) rozróżnia działalność podstawową i drugorzędną. Do celów statystycznych przyjmuje się jedynie działalność podstawową. W rozdziale V cyt. rozporządzenia wprowadzono zasadę stabilności, zgodnie z którą zmiany wpisów w zakresie profilu działalności należy dokonywać dopiero w sytuacji, gdy działalność drugorzędna przez dwa lata wyprzedza dotychczasową działalność podstawową. Skarżąca prowadziła początkowo działalność gospodarczą o produkcyjnym profilu podstawowym, zaś usługi transportowe stanowiły działalność drugorzędną. W późniejszym okresie działalność transportowa zaczęła przeważać nad produkcyjną. B. D. sukcesywnie występowała do organów rejestrujących z wnioskami o dokonanie zmian w ewidencji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że do dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym, tj. do 1 stycznia 2002 r., usługi transportowe nie były koncesjonowane ani licencjonowane, a do ich prowadzenia wystarczało zgłoszenie do ewidencji. Przy zgłoszeniu do ewidencji należało określić działalność podstawową, która była podstawą nadania numeru REGON. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji dokonał nieuzasadnionej interpretacji art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, przyjmując, że przewidziany tam dwuletni okres przejściowy dotyczy jedynie przedsiębiorców z uwidocznionym w ewidencji wpisem działalności w zakresie transportu drogowego. Skarżąca przedstawiła faktury VAT świadczące, że przedmiotem jej działalności, choć drugorzędnym, były usługi w zakresie transportu. Fakt ten potwierdził również Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie, uznając, że B. D. posiada pięcioletni okres praktyki w zakresie wykonywania takiego transportu, co pozwoliło na dopuszczenie jej do ubiegania się o uzyskanie licencji. W związku z tym uznać należy, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie spełnia wymogi określone w art. 176 i art.174 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.), a podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony.
Kontrola pojazdu stanowiącego własność B. D., została przeprowadzona w dniu 13 maja 2003r. Zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem art.5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Stosownie zaś do art.103 tej ustawy przedsiębiorcy, prowadzący do dnia jej wejścia w życie działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy, obowiązani są w terminie 2 lat wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy rzeczy (ust.3). Przedsiębiorcy ci do czasu uzyskania licencji prowadzą działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach (ust.5). Powyższa ustawa w powołanym zakresie, w myśl art. 110, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. Z treści tych przepisów wynika zatem, że przedsiębiorcy, wykonujący do 31 grudnia 2001r działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy, mogą - do czasu uzyskania licencji, nie później niż do 31 grudnia 2003r- prowadzić taką działalność na dotychczasowych warunkach, a zatem tak jak dotychczas, według dotychczasowych wymagań, bez konieczności poddania się nowym obowiązkom.
Do dnia 31 grudnia2001r zasady podejmowania działalności gospodarczej regulowała ustawa z dnia 19 listopada 1999r Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz.1178 ze zm.), określana dalej jako p.dz.g. W art.2 stanowiła ona, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa (...) wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (ust.1); przedsiębiorca w rozumieniu ustawy jest natomiast osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą (ust.2). W art. 5 przewidywała również, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a zatem zgodnie z przepisami tej ustawy, jaki przepisami innych ustaw oraz przepisami wydanymi na ich podstawie i w celu ich wykonania. Ustawa i inne obowiązujące w powyższym okresie przepisy prawa nie przewidywały reglamentacji działalności w zakresie transportu drogowego rzeczy, a zatem podjęcie i wykonywanie takiej działalności nie wymagało ani uprzedniego uzyskania koncesji ani odpowiedniego zezwolenia.
Ustawa p.dz.g. ustanawiała ponadto zasadę, że działalność gospodarczą można podjąć po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców. Chodziło przy tym o rejestr przedsiębiorców prowadzony w Krajowym Rejestrze Sądownictwa, utworzony na podstawie ustawy z 20 sierpnia 1997r o Krajowym Rejestrze Sądowym. Stosownie do art.40 pkt.1 tej ostatniej ustawy w dziale 3 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się dane dotyczące przedmiotu działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Z chwilą wejścia w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym przedmiot działalności- ale tylko przedsiębiorców podlegających wpisowi do powołanego rejestru- musiał być zatem zgodny z Polską Klasyfikacja Działalności.
Powyższa zasada w omawianym okresie nie dotyczyła jednak osób fizycznych, o ile nie prowadziły działalności w formie spółki cywilnej. Działalność takich osób fizycznych podlegała wpisowi jedynie do ewidencji działalności gospodarczej (najpierw do 31 grudnia 2001r, następnie okres ten kolejnymi aktami prawnymi został ostatecznie wydłużony do 30 września 2008r). Wynika to z art. 88a ust.1 ustawy p.dz.g., dodanego art.5 pkt.5 ustawy z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, Prawa upadłościowego, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz ustawy - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U.00.114.1193). Tą samą ustawą do ustawy p.d.g. dodany został art.88b, w myśl którego zgłoszenie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać między innymi określenie przedmiotu działalności gospodarczej. Zgodnie z art.88b ust.2 pkt.3 p.d.g., ewidencja działalności gospodarczej powinna zawierać między innymi dane dotyczące prowadzonej przez osobę fizyczna działalności gospodarczej. Przedmiot takiej działalności gospodarczej w omawianym okresie nie musiał jednak odpowiadać Polskiej Klasyfikacji Działalności. Taki bowiem wymóg - na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji- został bowiem wprowadzony dopiero z dniem 1 stycznia 2004r, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003r o zmianie ustawy-Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz.2125).Aktem tym do ustawy Prawo działalności gospodarczej dodano art.7b, zgodnie z którym zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD)- art.7b ust.2 pkt.3.
W konsekwencji nie można podzielić stanowiska WSA w Krakowie, że zgodnie z art. 103 ust.3 i ust.5 ustawy o transporcie drogowym, uprawnienia do wykonywania w okresie przejściowym krajowego transportu drogowego rzeczy dawała wyłącznie taka działalność, której przedmiot w stosowych rejestrach odpowiadał rodzajom działalności transportowej, przyjętym w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Skoro taki wymóg do 1 stycznia 2004r nie dotyczył osób fizycznych, z wyjątkiem wspólników spółki cywilnej, to przedsiębiorcy ci mogli skorzystać z przedmiotowych uprawnień niezależnie od tego, czy przedmiot działalności, określony w ewidencji, odpowiadał terminologii powyższej Klasyfikacji.
Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 88 d ustawy p.dz.g. przedsiębiorca obowiązany jest zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że B. D. 9 kwietnia 2004r zgłosiła zmianę polegającą na określeniu wykonywanej działalności gospodarczej poprzez dodanie " usługi w zakresie transportu towarowego". Zgłoszona dopiero wówczas zmiana nie oznacza jeszcze, że skarżąca nie wykonywała i nie mogła do 31 grudnia 2001r wykonywać działalności gospodarczej w zakresie krajowego drogowego transportu rzeczy. Miała bowiem zarejestrowana działalność w przedmiocie usług. Taki przedmiot zgłoszonej działalności- w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego- uprawniał ją do wykonywania różnego rodzaju niereglamentowanej działalności usługowej, w tym krajowego transportu drogowego rzeczy. Dla oceny czy w okresie przejściowym B. D. mogła wykonywać omawianą działalność bez odpowiedniej licencji istotne jest jedynie czy do 31 grudnia 2001 wykonywała transport drogowy rzeczy i czy była to działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej. Samo określenie w ewidencji przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej jako usługi nie pozbawiało ją uprawnień do wykonywania takiej usługowej działalności transportowej, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez odpowiedniej licencji. Dowodem, że B. D. faktycznie wykonywała powyższą działalność przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym, mogą być przedstawione przez nią faktury oraz stanowisko Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie, na które skarżąca konsekwentnie powoływała się w odwołaniu, skardze i skardze kasacyjnej.
Skoro podstawę zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art.188 Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uznał, że skargę kasacyjną należy uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.203 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.