Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., II SA/Go 708/22 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. P. K. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. K. W toku postępowania ustalono, iż P. K. pracował na umowę zlecenie do 11 lutego 2022 r. I. K. jest wdową, posiada troje dzieci: P. K., A. P., która jest emerytką i dodatkowo pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy oraz J. K., który jako osoba niepełnosprawna przebywa w Domu Pomocy Społecznej. Wnioskodawca wśród czynności opiekuńczych wykonywanych nad niepełnosprawną matka wskazał: mierzenie ciśnienia, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie. Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 5 kwietnia 2022 r. ustalono, że I. K. choruje na serce, chorobę wieńcową, zespół cieśni nadgarstka i ma zawroty głowy. P. K. oświadczył, że nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie choruje. Do października 2020 r. wnioskodawca pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Wnioskodawca nie mieszka z matką, nocuje u siebie w domu. Jego matka porusza się samodzielnie, wszelkie czynności związane z higieną osobistą wykonuje sama, nie wymaga także wykonywania szczególnych czynności opiekuńczych. W ocenie pracownika socjalnego czynności, które wykonuje P.K., nie są przeszkodą w podjęciu zatrudnienia przez wnioskodawcę, ponieważ mogą być one wykonywane w godzinach popołudniowych albo w czasie wolnym od pracy. Dodatkowo w razie konieczności I. K. może być objęta wsparciem ze strony pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W oparciu o powyższe Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] odmówił P. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika, aby rozmiar i charakter opieki nad osobą niepełnosprawną był na tyle znaczący, że uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia przez stronę, co świadczy o braku wystąpienia materialnoprawnych przesłanek pozwalających na przyznanie tego świadczenia, wynikających z art. 17 ust. 1 oraz ust.1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". Od powyższej decyzji P. K. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w okolicznościach sprawy nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, iż niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r. zauważył, że dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne wykonywanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Tym samym, dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi żart. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze jest faktyczne jej sprawowanie, w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się karta informacyjna leczenia szpitalnego z 2019 r. wskazująca, że I. K. jest po operacji usunięcia zaćmy oka prawego, a nadto cierpi na pseudosoczewkowość oka lewego oraz jaskrę przewlekłą obu oczu. Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika wprawdzie, że o ile organy ustalając stan faktyczny sprawy, odnotowały fakt schorzeń wzroku matki skarżącego, o tyle treść uzasadnienia tych decyzji nie wskazuje, aby okoliczność ta została wzięta pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art 135 oraz art. 151 p.p.s.a., a mianowicie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędne zastosowanie i uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny tj. zakres i charakter sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką wyklucza możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że z normy wyrażonej powyższym przepisem nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynym i wystarczającym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym, ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc, uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;
- art. 145 § 1 pkt I lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu 1 instancji;
- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga P. K. na zaskarżoną decyzję jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżący wykonuje nad niepełnosprawną matką opiekę, co stanowi przeszkodę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.
Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W wypadku osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857).
W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" trafnie Sąd I instancji zakwestionował twierdzenie organów, iż stan zdrowia matki skarżącego wskazuje na to, że wymaga ona opieki jedynie w ograniczonym zakresie, który nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia. Skoro matka skarżącego ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, bowiem jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, zaś skarżący sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek organów o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną opieką.
Ugruntowane jest także zapatrywanie, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17). Trafnie w takiej sytuacji zauważa Sąd I instancji, iż w okolicznościach badanej sprawy związek ten zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Ponadto, nawet jeśli skarżący nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska, iż skarżący ma możliwość podjęcia zatrudnienia, które dałoby się pogodzić za sprawowaną opieką. Naruszają zatem ww. przepisy u.r.z.s. uwagi czynione w dotychczasowym postępowaniu, które w istocie podważają zakres, a w konsekwencji także stopień niepełnosprawności matki skarżącego. Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym aby ktoś inny poza skarżącym wykonywał czynności opiekuńcze wobec niepełnosprawnej I. K. Nie wynika także, aby czynności opiekuńcze podejmowane przez skarżącego miały charakter pozorny lub aby nie w pełni zaspokajały potrzeby osoby niepełnosprawnej.
Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przywołane powyżej okoliczności sprawy, odwołujące się przede wszystkim do faktu znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego, jako "faktu instytucjonalnego", znajdującego oparcie w przepisach u.r.z.s. stanowiących podstawę wydanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie pozwalają potwierdzić tezy kasacji, iż zaskarżona decyzja wydana została w stanie faktycznym należycie uwzględniającym dyrektywy gromadzenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie jest zatem niezasadny.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres obowiązywania przepisów p.p.s.a. definiując pojęcie sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej na gruncie powyższej ustawy. Regulacja ta ma charakter ustrojowy, a w konsekwencji to, czy sądowa ocena legalności określonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W takiej sytuacji trafnie Sąd I instancji oparł wydany wyrok na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., skoro w istocie tożsama jest wadliwość kwestionowanych decyzji organów obu instancji. Zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie uznać należy za chybiony.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.