Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 151/13, na skutek skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Prokurator Okręgowy w [...] w dniu [...] marca 2010 r. wystąpił ze sprzeciwem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. M. (H.) [...], oznaczonej jako działka nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] (obecnie nr [...]). Wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 46 § 1 z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." W uzasadnieniu sprzeciwu powołał orzecznictwo Sądu Najwyższego, wskazujące, że podział pionowy budynku dopuszczalny jest wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki.
W niniejszej natomiast sprawie, w protokole granicznym z [...] grudnia 1981 r. stwierdzono, że granicę nowej działki poprowadzono po obrysie budynku nr [...] przy ul. M. w [...], a zatem zagadnienie odrębności wydzielonej części budynku w ogóle nie było rozpatrywane. W konsekwencji ściana wydzielająca część budynku oznaczoną nr [...] nie ma oparcia w pionie - w piwnicy w ogóle brakuje ściany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1981 r. wskazując, że w przepisie art. 46 § 1 K.c. brak jest odniesienia do technicznego podziału kompleksu połączonych budynków położonych na kilku różnych działkach, w sytuacji podziału nieruchomości na odrębne działki z jednoczesnym wydzieleniem części budynku wzdłuż istniejących ścian. Dopiero orzeczenia sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, określiły techniczne sposoby podziału budynków w związku z podziałami gruntów, na których budynki te zostały posadowione. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie podział dokonany został w związku z powstaniem prawa wieczystego użytkowania i własnością lokali znajdujących się w budynkach. Wydzielenie własności budynku nr [...] nastąpiło wzdłuż ściany. Ściana ta kończy się na parterze budynku i nie ma oparcia w piwnicy budynku.
Jednakże brak części ściany w piwnicy nie oznacza, że w piwnicy nie została wyodrębniona i rozgraniczona odrębna własność budynku. Płaszczyzna biegnąca wzdłuż ściany budynku, dzieląca budynek na dwie odrębne nieruchomości i będąca ich granicą, nawet gdy kończy się fizycznie na poziomie piwnicy, to i tak zgodnie z art. 46 § 1 K.c., granica nieruchomości biegnie dalej w gruncie. Obie nieruchomości wyodrębnione zostały zatem prawnie, jak też fizycznie, także w piwnicy, w której choć nie ma ściany oddzielającej obie nieruchomości, to i tak granica ta przebiega w sposób taki, jak przebieg granicznej ściany położonej w wyższych kondygnacjach budynku. Brak fizyczny granicznej ściany w piwnicy, nie oznacza braku prawnego, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z dokonanym podziałem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymało ww. decyzję w mocy, podzielając stanowisko o braku rażącego naruszenia przepisów postępowania. Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz art. 46 K.c. nie zawierały żadnych ograniczeń ani nakazów odnośnie do technicznego podziału kompleksu połączonych budynków położonych na kilku różnych działkach, w sytuacji podziału nieruchomości na odrębne działki z jednoczesnym wydzieleniem części budynku wzdłuż istniejących ścian.
W ocenie organu, również z przepisu art. 143 K.c. wynika, że brak na całej długości granicy nieruchomości pełnej ściany budynku (na odcinku jednej kondygnacji - piwnicy), nie oznacza, że pomieszczenia piwnicy nie zostały wyodrębnione (jak pozostała część budynku), jako przedmiot odrębnej własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12, na skutek skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2010 r. i z [...] czerwca 2010 r., jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, organ nadzoru powinien wskazać, w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału nieruchomości i czy postępowanie to przeprowadzono prawidłowo. Z uzasadnienia decyzji nadzorczych nie wynika natomiast, aby badano okoliczności podziału, rozważając jedynie jego skutki prawne na podstawie art. 46 K.c. Organ nie odniósł się również do materialnych przepisów prawa administracyjnego obowiązujących w chwili podziału, odwołując się jedynie do treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która nie obowiązywała w 1981 r. W ocenie Sądu, błędne jest także uzasadnienie faktyczne decyzji, bowiem wskazuje ono na materiał dowodowy, którego brak w aktach sprawy, tj. protokół graniczny z [...] grudnia 1981 r. oraz decyzję z [...] grudnia 1981 r. Odnosząc się natomiast do materii uregulowanej przepisem art. 46 K.c., Sąd przywołał obowiązujące w dacie podziału nieruchomości orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym budynek wraz z działką może być podzielony pionowo, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części.
Linia podziału budynku nie może odbiegać od linii podziału działki. W wypadku nieruchomości budynkowych bezpośrednio sąsiadujących ze sobą (przylegających do siebie) granice między nimi wyznacza płaszczyzna prostopadła do powierzchni gruntu. Za niedopuszczalny Sąd uznał natomiast podział samego budynku, bez dokonania podziału gruntu, na którym został on posadowiony, a dopuścił możliwość podziału budynku wyłącznie według płaszczyzn pionowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., umorzyło przedmiotowe postępowanie. Organ wyjaśnił, że wskazany w sprzeciwie akt, nazwany decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1981 r. nr [...], jest klauzulą organu państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej przyjmującego w dniu [...] grudnia 1981 r. materiały geodezyjne do zasobu kartograficzno-geodezyjnego składnicy geodezyjnej, w którą zaopatrzono dokument pn. "Operat techniczny wydzielenia działki po obrysie budynku nr [...] przy ul. K.". Kopia tego dokumentu została nadesłana do Kolegium wraz pismem Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] A. P. z [...] marca 2011 r., w którym wyjaśniono, że w zasobie Wydziału Geodezji brak jest decyzji nr [...] z [...] grudnia 1981 r. W piśmie tym podano również, że w tamtym okresie dla podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i dla potrzeb Skarbu Państwa (na terenie miasta [...]), zwłaszcza dla wydzieleń działek po obrysie budynku, decyzji nie wydawano, wykonując prace geodezyjne na podstawie samego wniosku.
Z treści pisma wynika także, że podane dane (data i numer) identyfikujące akt opisany w sprzeciwie, to dane odpowiadające numerowi i dacie przyjęcia do ewidencji w składnicy geodezyjnej dokumentacji technicznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium przywołało przepisy dotyczące podziałów nieruchomości obowiązujące w 1981 r., tj. art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27 poz. 192 ze zm.) oraz art. 9 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. nr 25 poz. 115 ze zm.). Na podstawie art. 9 ww. dekretu Minister Spraw Wewnętrznych wydał zarządzenie z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (M. P. Nr 102, poz. 545).
Zgodnie z § 13 pkt 3 tego zarządzenia organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej przyjmujący materiały geodezyjne i kartograficzne zaopatrywał w klauzulę według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do ww. zarządzenia mapy i rejestry włączone do zasobu kartograficzno-geodezyjnego składnicy geodezyjnej, jak również przeznaczone dla zleceniodawcy. W ocenie organu zestawienie wzoru klauzuli, określonego w ww. załączniku, z treścią pieczęci widniejącej na okładce operatu technicznego zawierającego projekt podziału nieruchomości, wskazuje jednoznacznie, że kwestionowany przez Prokuratora Okręgowego akt z [...] grudnia 1981 r. jest klauzulą przyjęcia do składnicy geodezyjnej operatu technicznego zawierającego projekt podziału nieruchomości. Nie jest to decyzja o podziale tej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że z treści ww. przepisów ustawy i dekretu oraz zarządzenia wykonawczego wynika, że czym innym było pozwolenie na dokonanie podziału nieruchomości leżącej na terenie miasta - dokonywane w formie decyzji administracyjnej, a czym innym czynności faktyczne organu polegające na przyjęciu materiałów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości do składnicy geodezyjnej.
Ewentualna decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt podziału powinna była zatem zostać wydana wcześniej, przed przyjęciem dokumentacji do składnicy. W ocenie organu, istotne znaczenie dla wyjaśnienia kwestii, czy w obrocie prawnym istnieje decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w 1981 r., ma informacja udzielona przez A. P. - Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G., że praktyką w owym czasie było dokonywanie podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa po obrysie budynku poprzez wykonanie prac geodezyjnych, bez uprzedniego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału (pozwolenia na podział). Działka nr [...] została wydzielona po obrysie budynku nr [...] przy ul. M. (H.), bowiem cała nieruchomość stanowiła w 1981 r. własność Skarbu Państwa. Z tych przyczyn Kolegium uznało, że stopień prawdopodobieństwa, że ów podział nastąpił w drodze opisanej praktyki, jest niezwykle wysoki.
Przemawia za tym także brak dokumentu stanowiącego decyzję zawierającą pozwolenie na podział zarówno w zasobach archiwalnych Wydziału Geodezji, jak i w dokumentacji technicznej tego podziału, brak jest także jakiejkolwiek wzmianki w postaci określenia "zatwierdzam" lub "zezwalam" na projekcie podziału. Kolegium wyjaśniło, że skoro granice postępowania nadzwyczajnego wyznaczone są treścią sprzeciwu Prokuratora, a ten dotyczy jedynie decyzji z [...] grudnia 1981 r. nr [...], która nie została wydana, to tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W skardze na powyższą decyzję Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wskazał, że obowiązująca w dacie wydania decyzji podziałowej ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przewidywała w art. 18 ust. 4 konieczność uzyskania pozwolenia właściwych organów administracji na podział nieruchomości położonej w granicach miast i osiedli. Przepis ten nie przewidywał, że pozwolenie to musiało przybrać postać pisemnej decyzji, było ono jednak warunkiem koniecznym dokonania podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego, skoro w przedmiotowej sprawie dokonano podziału działki nr [...] i wydzielenia z niej działki nr [...], to można wnioskować, że uprzednio wydano pozwolenie na dokonanie takiego podziału.
Kolegium nie zbadało natomiast, czy w sprawie nie doszło, np. do wydania ustnej decyzji o zatwierdzeniu planu podziału. Skarżący stwierdził ponadto, że choć ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dacie dokonywania przedmiotowego podziału, dla podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie wydawano osobnej decyzji pisemnej, nie oznacza to, że decyzja taka w ogóle nie została wydana. Dodatkowo Prokurator Okręgowy w [...] w skardze dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości podnosił, że ostatnią osobą, która zajmowała się sprawą w 1981 r. był A. N., który twierdził, że wydał tożsame z decyzją o podziale nieruchomości rozstrzygnięcie o przyjęciu do ewidencji projektu podziału nieruchomości przy ul. M. [...] w G. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnych działań, zmierzających do ustalenia jaką rolę pełnił A. N. i czy wydał ustną decyzję o zatwierdzeniu planu podziału działki nr [...].
Decyzja taka mogłaby natomiast funkcjonować w obrocie jedynie pod numerem, pod którym plan podziału nieruchomości został przyjęty do składnicy geodezyjnej. Datą wydania tej decyzji byłaby wówczas data [...] grudnia 1981 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że nawet jeżeli w obrocie prawnym istnieje decyzja o podziale przedmiotowej nieruchomości, także ustna, to jej istnienie przed dniem [...] grudnia 1981 r. nie ma wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu stanowiącego w istocie klauzulę przyjęcia dokumentacji technicznej do składnicy geodezyjnej było bezprzedmiotowe. Kolegium podkreśliło przy tym, że z kopii okładki operatu technicznego podziału przedmiotowej nieruchomości nie wynika, aby klauzula przyjęcia operatu do ewidencji składnicy geodezyjnej została podpisana.
W piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] oświadczył, że popiera skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została z naruszeniem przepisów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu Kolegium nie zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12, którym zobowiązane zostało do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego postępowania w sprawie, która - według Prokuratora - zakończyła się decyzją z [...] grudnia 1981 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w tym do zbadania, w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału, a w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego o ww. decyzję (przy założeniu, że istnieje).
Sąd wyraźnie wskazał również, że Kolegium powinno dokonać kwerendy akt księgi wieczystej nieruchomości, w miarę potrzeby zwrócić się do innych organów bądź podmiotów celem zgromadzenia dokumentacji niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że po wydaniu ww. wyroku, organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przyjmując, że sprzeciw Prokuratora nie dotyczył decyzji, lecz czynności faktycznej (klauzuli). Dokonując tego ustalenia, Kolegium oparło się jedynie na dwóch dokumentach, które pojawiły się w aktach sprawy jeszcze przed wydaniem wyroku. Były to fotokopia operatu technicznego wraz z klauzulą oraz pismo Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. z [...] marca 2011 r. Organ w żaden sposób nie zweryfikował przy tym swojego stanowiska, w szczególności zwracając się do autora sprzeciwu o wyjaśnienie, czy decyzję podziałową, którą kwestionuje, stanowi opisana powyżej klauzula.
Nie przeprowadzono również żadnego innego postępowania, w szczególności, wbrew wyraźnej wytycznej Sądu nie zbadano, w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału nieruchomości, nie przeprowadzono też kwerendy akt księgi wieczystej. Tymczasem właśnie ta kwerenda mogłaby odpowiedzieć na pytanie, czy istnieją jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że w dniu [...] grudnia 1981 r. została wydana decyzja nr [...] dotycząca podziału. W tej sytuacji uznanie, że wskazana w sprzeciwie decyzja nie istnieje, a sprzeciw dotyczył klauzuli, było przedwczesne. Ustalenie i ocena, że wskazany akt nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością techniczną, rzeczywiście skutkować musiałyby umorzeniem postępowania w sprawie nieważności decyzji jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., jednak ustalenie to musiałoby być jednoznaczne i zostać oparte na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, czego w sprawie zabrakło.
Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] grudnia 1981 r., zasady podziału nieruchomości położonych na terenie miast zostały zawarte w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Z art. 18 ust. 1 i 4, art. 19 i art. 20 ust. 1 tej ustawy wynikało, że pozwolenie na podział nieruchomości położonej na terenie miasta powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Również więc podział nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, wymagał decyzji właściwego organu. Oceny tej nie zmienia treść informacji udzielonej przez Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] A. P. Informacja ta świadczy jedynie o nieprawidłowej praktyce, która w niniejszej sprawie mogła, lecz nie musiała mieć miejsca. Rzeczą organu było zatem zbadanie, jak zalecił to Sąd w wyroku z 21 marca 2012 r., na jakiej podstawie w tej konkretnej sprawie został dokonany podział, w szczególności czy została wydana decyzja wskazywana w sprzeciwie.
Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie zachowała się kopia pierwszej strony "Operatu technicznego wydzielenia działki po obrysie budynku nr [...] przy ul. K. M." z pieczęcią na okładce o treści odpowiadającej wzorowi klauzuli przewidzianej w załączniku nr [...] do zarządzenia z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej. Klauzulą tą opatrywano, zgodnie z § 13 pkt 3 tego zarządzenia, materiały geodezyjne i kartograficzne przyjmowane do zasobu kartograficzno-geodezyjnego przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej. Na przedmiotowej klauzuli znajduje się data przyjęcia do ewidencji w składnicy geodezyjnej dokumentacji, tj. [...] grudnia 1981 r. oraz nr [...]. Data ta i numer odpowiadają numerowi i dacie wskazanej w sprzeciwie decyzji Prezydenta Miasta [...].
Jako podstawę prawną przystawienia ww. klauzuli wskazano art. 9 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej, a zatem przepis będący ustawową delegacją dla wydania ww. zarządzenia.
Sąd podzielił stanowisko organu, że analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej oraz zarządzenia wykonawczego, nie pozwala na przyjęcie, że czynność nadania klauzuli jest decyzją administracyjną. Czym innym było bowiem pozwolenie właściwego organu na dokonanie podziału nieruchomości leżącej na terenie miasta - dokonywane w formie decyzji administracyjnej, a czym innym czynności faktyczne organu polegające na przyjęciu materiałów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości do składnicy geodezyjnej.
Ponadto, skoro w owym czasie dopuszczano w [...] praktykę wydzielania nieruchomości Skarbu Państwa po obrysie budynku bez decyzji o pozwoleniu, brak takiej decyzji jest prawdopodobny. Wykonany zgodnie z projektem podział budynku mógł więc nie być poprzedzony decyzją o pozwoleniu, mimo takiego obowiązku ustawowego w sytuacji, gdy wnioskodawcą wykonującym czynności faktyczne w związku z podziałem i właścicielem budynku podlegającego podziałowi był Skarb Państwa. Ustalenie jednak tych okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazywanego przez Sąd w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., a w szczególności dokonania kwerendy księgi wieczystej.
Sąd wskazał, że w sprawie możliwe było również wydanie decyzji podziałowej w formie ustnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji dopuszczalnym byłoby stwierdzenie nieważności takiej decyzji, o ile jej byt prawny można udowodnić dokumentami pisemnymi, o jakich mowa w art. 14 § 2 K.p.a. Sąd podzielił również stanowisko skarżącego o tym, że A. N. powinien zostać przesłuchany nie jako osoba, która podpisała klauzulę (która jak wynika z akt administracyjnych podpisu nie zawiera), lecz jako osoba, która potencjalnie mogła w dniu [...] grudnia 1981 r. wydać decyzję podziałową. Jego zeznania mogły być istotne dla prawidłowego ustalenia, czy w niniejszej sprawie została wydana decyzja o podziale z [...] grudnia 1981 r. nr [...], czy też nie.
Skargę kasacyjną od wyroku z 16 października 2013 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego Z. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. w sytuacji, gdy nie był on związany oceną prawną zawartą w wyroku z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12 ze względu na ustalenie nowych okoliczności faktycznych co do charakteru prawnego aktu kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym, które to okoliczności nie stanowiły podstawy wydania wyroku, jak również z tego względu, że wskazania i ocena prawna zawarte w wyroku dotyczyły rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, nie zaś formalnego;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepis art. 153 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu pierwszego i drugiego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że rozpoznając sprawę po wyroku z 21 marca 2012 r. ustalono, że kwestionowany przez Prokuratora akt nie jest decyzją podziałową, lecz wyżej opisaną klauzulą. Aspekt ten nie stanowił natomiast przedmiotu rozważań Sądu zawartych w ww. wyroku, a dotyczących decyzji merytorycznej. W tej sytuacji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ocena prawna i wskazania zawarte w ww. wyroku nie wiązały organu w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem formalnym, tj. umarzającym postępowanie nadzorcze. Uzasadniając natomiast trzeci z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i nakazał dalsze poszukiwanie decyzji z [...] grudnia 1981 r. oraz przeprowadzanie kwerendy akt wieczystoksięgowych. Tymczasem organ poszukiwał akt sprawy podziałowej zawierających również decyzję podziałową w Urzędzie Miejskim w [...], a następnie w Archiwum Państwowym, jednak uzyskał jedynie kopię operatu technicznego z naniesioną na okładkę klauzulą przyjęcia operatu do składnicy geodezyjnej w dniu [...] grudnia 1981 r. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że wydano w sprawie decyzję podziałową, dane ją identyfikujące nie byłyby takie same jak na powyższej klauzuli.
Organ nie podzielił przy tym założenia Sądu, że jeśli w sprawie wydana została decyzja ustna, to miałaby ona swój numer. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby zaniechanie przeprowadzenia kwerendy akt księgi wieczystej, czy przesłuchania świadka, miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Tylko bowiem wysokie prawdopodobieństwo istnienia decyzji podziałowej mogłoby uzasadniać twierdzenie, że dalsze czynności poszukiwania tej decyzji mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia kończącego przedmiotowe postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale, wydana została po ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Poprzednie wydane w sprawie decyzje (odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej) uchylone zostały bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12. Okoliczność ta ma wpływ na ocenę zasadności skargi kasacyjnej, gdyż orzekający w tej sprawie ponownie organ oraz Sąd pierwszej instancji związani byli wyrażoną w tym orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Oceniając zatem zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, należy wziąć pod uwagę związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12. W wyroku tym Sąd uznał natomiast, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób prawidłowy, bowiem z uzasadnienia kontrolowanych decyzji (z [...] grudnia 2010 r. oraz [...] czerwca 2010 r.), nie wynikało, by dokonał on ustaleń dotyczących przeprowadzonego postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości.
Sąd nie skontrolował prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż rozważania Kolegium nie odnosiły się do ustalonych konkretnych okoliczności sprawy, popartych zebranym materiałem dowodowym. Dla przykładu Sąd wskazał, że w uzasadnieniach obu decyzji wskazano na protokół graniczny z [...] grudnia 1981 r. W aktach sprawy dokumentu takiego nie ma, podobnie jak decyzji z [...] grudnia 1981 r. nr [...], której postępowanie nadzorcze dotyczy. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że organ nadzoru naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie wyjaśniając sprawy w sposób dostateczny, dokonując ustaleń i oceny materiału dowodowego nie dysponując tym materiałem.
W konsekwencji Sąd za przedwczesne uznał wnioski wyciągnięte z wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zobligował organ, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnił materiał dowodowy, przeprowadzając kwerendę akt księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, w miarę potrzeby zwracając się również do innych organów bądź podmiotów celem zgromadzenia dokumentacji niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazać należy, że odstępstwo od zasady związania wyrokiem Sądu wynikającej z art. 153 P.p.s.a., może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając Sądowi pierwszej instancji w pkt 1 skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a., powołało się na pierwszą z ww. przesłanek utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12, tj. na ustalenie nowych okoliczności faktycznych co do charakteru prawnego aktu kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym, które to okoliczności nie stanowiły podstawy wydania wyroku. Organ wskazał ponadto, że ocena prawna zawarta w powyższym wyroku dotyczyła rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności), nie zaś rozstrzygnięcia formalnego, jakim jest kontrolowana obecnie decyzja o umorzeniu postępowania.
Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Nie można przyjąć, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sytuacji, gdy organ administracyjny rozpoznając sprawę na podstawie tego samego materiału dowodowego, którym dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając wyrok z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12, doszedł do odmiennych niż poprzednio wniosków. Na podstawie tego samego materiału dowodowego organ oparł bowiem decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] grudnia 1981 r., a potem doszedł do przekonania, że decyzja z [...] grudnia 1981 r. nie istniała, a kwestionowany przez Prokuratora akt to w rzeczywistości klauzula przyjęcia do składnicy geodezyjnej operatu technicznego. Ze zmianą stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie można by mieć do czynienia dopiero wtedy, gdyby organ wykonał wytyczne i zalecenia zawarte w wyroku z 21 marca 2012 r. i uzyskał (na podstawie kwerendy księgi wieczystej, czy też dokumentów otrzymanych od innych organów) informacje o braku kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji.
Z akt administracyjnych sprawy nie wynika tymczasem, by organ przeprowadził jakiekolwiek dodatkowe postępowanie dowodowe, w zakresie wskazanym przez Sąd, tj. na okoliczność istnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału dz. nr [...]. W okresie pomiędzy wydaniem przez Sąd Wojewódzki wyroku z 21 marca 2012 r. a wydaniem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, nie zmienił się więc stan faktyczny w sposób wyłączający obowiązek uwzględniania przez organ, a w konsekwencji również przez Sąd pierwszej instancji, oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku. Skoro zatem organ nie podjął w toku ponownie prowadzonego postępowania żadnej czynności zmierzającej do odnalezienia decyzji dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji nie udowodnił, że decyzja taka nie istniała, nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej).
Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że poprzednio wydanym wyrokiem Sąd kontrolował decyzję merytoryczną, a obecnie rozstrzygnięcie formalne, w sytuacji gdy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia mogło doprowadzić jedynie wykonanie wytycznych zawartych w wyroku z 21 marca 2012 r. Należy zwrócić uwagę, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1177/97, LEX 47301). Taką właśnie ocenę prawną poprzednich decyzji zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 21 marca 2012 r., zarzucając organowi niedostatecznie wyjaśnienie sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. W obecnie zaskarżonym wyroku Sąd zauważył, że mimo tej oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim wyroku co do dalszego postępowania, wady te nadal nie zostały usunięte.
Z tych samych przyczyn niezasadne są podniesione w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 153 P.p.s.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wymogi te spełnia.
Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, a w uzasadnieniu przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zawarł też wskazania dla organu co do dalszego postępowania, formułując również nowe wytyczne, niezależnie od konieczności wykonania zaleceń zawartych w uprzednio wydanym wyroku z 21 marca 2012 r., tj. konieczność przesłuchania A. N., jako osoby, "która potencjalnie mogła w dniu [...] grudnia 1981 roku wydać decyzję podziałową. Jego zeznania mogły być istotne dla prawidłowego ustalenia czy w niniejszej sprawie została wydana decyzja o podziale z dnia [...] grudnia 1981 roku, nr [...], czy też nie". Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji wykazał, dlaczego w jego ocenie naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zauważył, że wbrew zawartym w wyroku z 21 marca 2012 r. wskazaniom co do dalszego postępowania, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia podstaw dokonanego podziału nieruchomości. Zwrócił również uwagę na to, że wnioski organu o nieistnieniu decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości z [...] grudnia 1981 r. są przedwczesne, skoro nie zostały poparte w pełni zgromadzonym materiałem dowodowym, a tym bardziej próbą jego zdobycia. Powyższe ustalenia Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo nałożonego na nie obowiązku, nie uzupełniło postępowania dowodowego. W aktach sprawy brak dowodu podejmowania przez Kolegium czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Organ nie przeprowadził kwerendy księgi wieczystej, nie podejmował prób dotarcia do dokumentów, na podstawie których sporządzono decyzję o podziale nieruchomości, nie zwracał się do żadnych organów o udostępnienie dokumentów czy map, nie podejmował próby przesłuchania świadków czy powołania biegłego, nie dopuścił dowodów z akt toczących się równolegle spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o podziale sąsiednich nieruchomości, itd.
Wbrew zatem nałożonemu przez Sąd obowiązkowi, nie uzupełniono postępowania wyjaśniającego i nadal nie wyjaśniono, w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości i czy to postępowanie było prowadzone prawidłowo.
Nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji przez Sąd stanowi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie wymaga zatem, by uwzględniając skargę na decyzję Sąd musiał wykazać, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że ustalenia poczynione przez organ w rozpatrywanej sprawie dokonane zostały bez należycie skompletowanego materiału dowodowego. W toku postępowania administracyjnego jako dowód należy natomiast dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że organ próbował dotrzeć do protokołu granicznego z [...] grudnia 1981 r., o którym wspominał w swoich poprzednich decyzjach, czy też przeprowadził kwerendę księgi wieczystej. W tej sytuacji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że brak przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego (w szczególności w sytuacji, gdy zobowiązanie to wynikało z wyroku Sądu) narusza zasady wymienione w art. 7 i art. 77 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew przy tym twierdzeniom organu przedstawionym w skardze kasacyjnej, Sąd nie stwierdził, że nie można dać wiary dotychczasowym dowodom zebranym w sprawie, w tym informacji udzielonej przez Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] A. P. Sąd wskazał jedynie, że informacja ta świadczy o nieprawidłowej praktyce, która w niniejszej sprawie mogła, lecz nie musiała mieć miejsca.
Rzeczą organu było zatem zbadanie, jak wytyczył to Sąd w wyroku z 21 marca 2012 r., na jakiej podstawie w tej konkretnej sprawie został dokonany podział, w szczególności czy została wydana decyzja wskazywana w sprzeciwie. Organ zdaje się nie zauważać, wciąż negując zobowiązanie go do przeprowadzenia w sprawie kwerendy księgi wieczystej nieruchomości, czy zdobycia od innych organów dokumentacji niezbędnej do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, że okoliczność tę mógł kwestionować, jednak w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 84/12. Skoro jednak od wyroku tego nie została przez organ wniesiona skarga kasacyjna, co skutkowało uzyskaniem przez niego waloru prawomocności, zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Sąd pierwszej instancji orzekając ponownie w sprawie, związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu, na mocy art. 153 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.