Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 911/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 13 kwietnia 2015 r. Z.C., J.D., Z.D., H.L. i A.N. (dalej wnioskodawcy) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) w punkcie:

1. 1. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] o pow. 0,0520 ha i [...] o pow. 0,0897 ha z obrębu [...] (...);
2. 2. zobowiązał J.D. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty 2.223,40 złotych w 4 ratach kwartalnych (...); zobowiązał Z.D. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty 2.223,40 złotych w 4 ratach kwartalnych (...); zobowiązał H.L. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty 2.223,40 złotych w 4 ratach kwartalnych (...); zobowiązał A.N. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty 2.223,40 złotych w 4 ratach kwartalnych (...);
3. 3. stwierdził, że zwaloryzowane odszkodowanie należy wpłacać na rzecz Miasta [...] na wskazany rachunek bankowy;
4. 4. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...]- część z obrębu [...] (k. 362-358 akt Starosty).

Od punktu 4 decyzji z [...] lutego 2018 r. wnioskodawcy złożyli odwołanie [co potwierdziła mailem dnia 30 marca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców - w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania Z.C., J.D., Z.D., H.L. i A.N. od punktu 4 decyzji z [...] lutego 2018 r., orzekającej w tym punkcie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...]- część z obrębu [...] - uchylił "punkt 4 ww. decyzji" [winno być "zaskarżoną decyzję z całości" - w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w zakresie niezaskarżonych punktów 1, 2 i 3, decyzja z [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna dnia 4 kwietnia 2018 r.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej ugn), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ugn stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo;

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Wojewoda wskazał, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 ugn należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11 [OTK-A 2014/3/31]. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot i nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość; w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to ww. terminie. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 1975 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1975 r.) orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 14559 m² położonej w [...] przy ul. [...], która przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1974 r. nr [...] pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa Budownictwa Jednorodzinnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła własność T.D. i W.D., których spadkobiercami są wnioskodawcy (stosowne postanowienia sądowe w aktach sprawy), a wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z 6 marca 1975 r.

Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym z 20 października 2015 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego ustalono, że nieruchomość wywłaszczona decyzją z 5 kwietnia 1975 r. odpowiada działkom ewidencyjnym o numerach: [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej [...], stanowiącym własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym [...]; [...]- część z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej [...], stanowiące własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym skarżącej; [...] z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej [...], stanowiące własność Miasta [...];[...] z obrębu [...], stanowiące własność Skarbu Państwa.

Dnia 23 czerwca 2016 r. Starosta przeprowadził oględziny tych działek. Na podstawie oględzin ustalił, że na części działek znajdują się obiekty opisane na mapie z projektem nr [...] jako,,45.Zbiornik retencyjny", "32.Budynek administracyjno-socjalny", "49.Hydrofornia", drogi wewnętrzne, tereny zielone, ogrodzenie, przy ogrodzeniu od strony zachodniej znajdują się pozostałości budowli i podkłady drewniane w miejscu oznaczonym "18.Bocznica kolejowa".

Uzasadniając zwrot działek nr: [...] oraz odmawiając zwrotu działek nr: [...]- część - Starosta powołał zdjęcia lotnicze z lat 1976, 1982 i zdjęcia lotnicze dostępne na stronie internetowej Urzędu [...] "[...] Historyczna". Organ I instancji powołał znajdującą się w aktach kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z urządzeniami podziemnymi, sporządzonej w 1975 r., na której naniesiono rysunek planu sytuacyjnego projektu o nazwie "FDJ" nr projektu [...] i linie rozgraniczające ABCDA zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]. Porównanie mapy sytuacyjnej z projektem nr [...], mapy sytuacyjnej ze sprawozdaniem technicznym z 20 października 2015 r., zdjęć lotniczych z lat 1976, 1982 i zdjęć lotniczych dostępnych na stronie internetowej pozwoliło ustalić, że opisane wyżej obiekty znajdowały się na terenie objętym decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]; w części na działkach ewidencyjnych o numerach [...]- część z obrębu [...] i na działkach sąsiednich.

Wojewoda wskazał, że tak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił Staroście uznać, że działki ewidencyjne nr: [...]- część z obrębu [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1975 r. W ocenie Wojewody, stanowisko takie jest przedwczesne. Przedstawione w decyzji z [...] lutego 2018 r. dokumenty nie są wystarczające do stwierdzenia, że na ww. działkach został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1975 r. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia nie zostały opisane przez biegłego fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Na zdjęciach tych nie wytyczono granic działek objętych wnioskiem zwrotowym.

Tym samym analiza zdjęć dokonana przez pracowników organu nie posiadających statusu fotogrametry budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu. Nie może stanowić dowodu na brak realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze, które są mało czytelne i pozbawione opisu uprawnionego fotogrametry, ani też protokół oględzin przeprowadzonych nieruchomości z 23 czerwca 2016 r.

W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...], jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Zgromadzone w sprawie dokumenty, na które Starosta powołał się w treści decyzji stanowią jedynie kserokopie, tj.: protokół przekazania-przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że budowę [...] rozpoczęto 1 października 1975 r., a termin zakończenia inwestycji przypadł na dzień 29 czerwca 1978 r.; protokół przekazania-przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że 12 sierpnia 1978 r. zgłoszono do użytkowania obiekty [...] takie jak: hala główna produkcyjna, sprężarkownia, hydrofornia, zbiorniki cementu, skład stali, skład kruszyw, skład wyrobów gotowych, bocznica kolejowa, kanał odprowadzający wody deszczowe, zasobniki kruszywa i magazyn oleju; pismo Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] z 17 sierpnia 1978 r., z którego wynika, że przyjęcia do ewidencji zgłoszonego do użytkowania obiektu budowlanego [...] nastąpiło 17 sierpnia 1978 r. Kserokopiami są: decyzja o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1974 r. zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza i załączniki ww. decyzji: szkic sytuacyjny Nr. [...] i kompleksowe wytyczne urbanistyczne [...].

Wojewoda zauważył, że z ww. pisma z 17 sierpnia 1978 r., na które powołał się Starosta wynika, że przyjęto do użytkowania obiekt budowlany [...]położony przy ul. [...]. Decyzja wywłaszczeniowa z [...] kwietnia 1975 r. obejmowała nieruchomość położoną przy ul. [...] - Starosta nie wyjaśnił, czy doszło do zmiany numeru porządkowego ulicy [...]. W ocenie Wojewody, wzbudza to uzasadnione wątpliwości, czy dokumenty te dotyczą tej samej nieruchomości. Z materiału zebranego przez Starostę nie można jednoznacznie uznać, że na działkach o numerach [...]- część został zrealizowany cel wywłaszczenia wynikający z decyzji lokalizacyjnej nr [...].

Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił "zaskarżony punkt 4 decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r." [winno być "zaskarżoną decyzję z całości"] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał jednocześnie, że w zakresie niezaskarżonych punktów - 1, 2 i 3 decyzja z [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna dnia 4 kwietnia 2018 r.

Wojewoda wskazał Staroście, że przed ponownym rozpatrzeniem sprawy winien zlecić uprawnionemu geodecie wytyczenie na pozyskanych mapach granic dawnej działki, jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Winien zwrócić się do biegłego z zakresu fotogrametrii o wkreślenie na przedmiotowych zdjęciach granic wywłaszczonej nieruchomości, z określeniem obecnych działek ewidencyjnych i o dokonanie opisu sposobu zagospodarowania tych działek. Winien dopełnić wszelkiej staranności, by dokumenty stanowiące kluczowe dowody w sprawie były załączone do akt postępowania administracyjnego w oryginale lub kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem.

Wojewoda wskazał, że orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W żadnym razie nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwu instancji.

Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa, celem uzupełnienia dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji z [...] lipca 2019 r. wniosła "A" (dalej skarżąca), będąca użytkownikiem wieczystym działek o numerach: [...]- część z obrębu [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo braku podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr: [...]- część; zasądzenie kosztów postępowania (k. 2-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie (k. 28-28v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw podstawie art. 151a § 2 ppsa.

Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a ppsa sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z 19.12.2017 r. IV SA/Wa 2995/17, cbosa). Wynika to przede wszystkim z faktu, że wobec niezaskarżalności wyroku uwzgledniającego sprzeciw (art. 151a § 3 ppsa), formułowanie w nim przez sąd wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego, pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Taka sytuacja rodziłaby wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 i 176 ust. 1 Konstytucji RP. Z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja) wynika, że podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych. Rolą sprzeciwu winno być zmobilizowanie organu odwoławczego do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W świetle powołanych przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2, i art. 12 § 1 kpa) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest obowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej, i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 kpa (np. wyrok NSA z 11.2.2016 r. II OSK 1422/14, cbosa).

Z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) wynika, że w dwu instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 kpa.

Z uwagi na powyższe Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi takich jak termin i realizacja celu wywłaszczenia czy możliwość zwrotu bądź odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w niniejszym postępowaniu są one przedwczesne.

Sąd rozpoznawał sprzeciw skarżącej od decyzji z [...] lipca 2019 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, którą to Wojewoda uchylił pkt 4 decyzji z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podniósł trzy okoliczności. Po pierwsze, organ odwoławczy wskazał na potrzebę uzupełnienia przez Starostę materiału dowodowego przez pozyskanie map obrazujących granice dawnych działek, jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W aktach brak jest jakiegokolwiek opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...] jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Po drugie, Wojewoda zarzucił Staroście, że zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze nie zostały opisane przez fotogrametrę uprawnionego do tego zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Analiza zdjęć dokonana przez pracowników organu I instancji nie posiadających statusu fotogrametry i oględziny nieruchomości przez pracowników organu, budzi zdaniem Wojewody uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu. Po trzecie, kluczowe w sprawie dokumenty, na które Starosta powołał się w treści decyzji, stanowią jedynie kserokopie. Na podstawie niektórych dokumentów (pismo z 17 sierpnia 1978 r.) nie można jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście dotyczy tej samej wywłaszczonej nieruchomości (inny numer nieruchomości niż w decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1975 r.).

Ze stanowiskiem Wojewody Sąd I instancji zgodził się w całości. Organ odwoławczy postąpił prawidłowo stwierdzając, że ww. kwestie nie zostały należycie wyjaśnione, a zatem wymagają przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma: sporządzenie przez uprawionego geodetę opracowanie geodezyjne z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...], jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot; sporządzenie i opisanie zdjęć przez fotogrametrę uprawnionego. Nie można rozpatrywać wniosku o zwrot nieruchomości nie oznaczając w sposób bezsprzeczny granic wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie granic dawnych działek ewidencyjnych i aktualnych działek objętych wnioskiem o zwrot jest kluczowym dokumentem w sprawie, który organ winien posiadać przed wydaniem decyzji.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że znajdujące się w aktach kluczowe dokumenty na których oparł swoją decyzję Starosta są jedynie kserokopiami niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem. Sąd w pełni podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 11.12.2014 r. I OSK 877/13 [Lex 2138171], że niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa. NSA wskazał, że w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również urzędowo poświadczone odpisy z dokumentów i poświadczone za zgodność odpisy z dokumentów, co wynika z art. 76a kpa. NSA zaznaczył, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. NSA podkreślił, że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym.

Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy sprawy zauważyć należy, co wskazał Wojewoda, że brak jest w nim kluczowych dokumentów na podstawie których można byłoby jednoznacznie ocenić zasadność złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, które byłyby oryginałami lub też odpisami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem. W aktach sprawy są za to oryginały lub potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów, które mogą jedynie stanowić uzupełnienie materiału dowodowego sprawy. I tak w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1974 r. zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Kserokopiami niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem są: protokół przekazania-przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że budowę [...] rozpoczęto 1 października 1975 r., a termin zakończenia inwestycji przypadł na dzień 29 czerwca 1978 r.; protokół przekazania-przyjęcia inwestycji, z którego wynika, że 12 sierpnia 1978 r. zgłoszono do użytkowania obiekty [...] takie jak: hala główna produkcyjna, sprężarkownia, hydrofornia, zbiorniki cementu, skład stali, skład kruszyw, skład wyrobów gotowych, bocznica kolejowa, kanał odprowadzający wody deszczowe, zasobniki kruszywa i magazyn oleju; pismo Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] z 17 sierpnia 1978 r., z którego wynika, że przyjęcia do ewidencji zgłoszonego do użytkowania obiektu budowlanego [...] nastąpiło 17 sierpnia 1978 r.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że kwestie te nie zostały należycie wyjaśnione zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, 77 i art. 80 kpa, a materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę jest niewystarczający. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, że wyjaśnienie owych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 kpa.

Sąd I instancji dostrzegł, że komparycja zaskarżonej decyzji Wojewody, tj. jej rozstrzygnięcie "uchylam zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy" jest nieprecyzyjne i mylące, ale - zdaniem Sądu - nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż z jej uzasadnienia wynika bezsprzecznie, że Wojewoda wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił jedynie zaskarżony pkt 4 decyzji Starosty i w tym też zakresie przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Natomiast jej pozostałe punkty: 1, 2 i 3 stały się ostateczne dnia 4 kwietnia 2018 r. (k. 59, 74-79v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez adw. M.K., która zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 2145/19, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. 1. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 64e i art. 151a § 1 ppsa przez oddalenie sprzeciwu, podczas gdy nie istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, który to organ błędnie przyjął, że:
2. a. fakt pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej nie jest podstawą do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej byłaby wydana z naruszeniem:
3. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdyż byłaby to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa;
4. - art. 156 § 1 pkt 5 kpa gdyż byłaby to decyzja niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały;
5. - art. 33 ust. 1 i 3 w zw. z [art.] 2 ugn i w zw. art. 240 kc, gdyż przepisy te enumeratywnie i w sposób wyczerpujący określają przypadk[i] umożliwiające wcześniejsze rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i nie przewidują rozwiązania prawa użytkowania wieczystego z powodu spełniania przesłanek do zwrotu nieruchomości określonych w art. 136 i art. 137 ugn;
6. b. mimo pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej należy prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie spełniania przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 136 i art. 137 ugn, co stanowi naruszenie art. 12 § 1 kpa;
7. c. doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 105 § 1 kpa przez brak ustalenia czy zostały spełnione przesłanki dotyczące realizacji celu wywłaszczenia określone art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn;
8. d. doszło do naruszenia postępowania przez uznanie za dowody w sprawie kserokopii dokumentów podczas gdy zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy a nie jest sprzeczne z prawem;
9. 2. art. 141 § 4 ppsa polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich wskazanych w sprzeciwie podstaw uzasadniających uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty, w tym braku stanowiska WSA w zakresie braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej bez uprzedniego zniesienia prawa użytkowania wieczystego.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 188 ppsa, zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu przez zmianę zaskarżonej decyzji przez oddalenie w całości odwołania od decyzji Starosty i utrzymanie w mocy decyzji Starosty; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 83-89v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w punkcie 1.a petitum skargi kasacyjnej, zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, że komparycja decyzji z [...] lipca 2019 r. - jej rozstrzygnięcie "uchylam zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy" jest nieprecyzyjne i mylące, skoro z jej uzasadnienia wynika bezsprzecznie, że Wojewoda wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił jedynie zaskarżony pkt 4 decyzji Starosty i w tym też zakresie przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Natomiast jej pozostałe punkty: 1, 2 i 3 stały się ostateczne dnia 4 kwietnia 2018 r. (s. 12 decyzji z [...] lipca 2019 r.).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że owo uchybienie Wojewody "nie miało... wpływu na wynik sprawy".

Ustawodawca wprost ustanowił, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji..." (verba legis - zdanie pierwsze in princ. § 2 art. 138 kpa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że "Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia rażąco narusza komentowany przepis" (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, dalej A. Wróbel, Kpa. Komentarz, cz.VI uw. 14 do art. 138). Rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa w kontrolowanej sprawie przejawia się w tym, że uchylenie decyzji I instancji w istocie jedynie w części (w zakresie punktu 4), z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy "może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji", stanowi naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tejże decyzji, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu powinny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie NSA w wyroku z 15.8.1985 r. III SA 730/85, GAP 1987/5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia.

W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji" (A. Wróbel, Kpa. Komentarz, cz. II uw. 4 do art. 138).

W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nietrafnie uznał, że owa rozbieżność nie miała wpływu na wynik sprawy. W istocie Wojewoda swemu rozstrzygnięciu nadał jedynie pozory decyzji kasacyjnej, opartej na art. 138 § 2 kpa, skoro wnioskodawcy zaskarżyli decyzję I instancji odwołaniem jedynie co do punktu 4, a Wojewoda miał tego pełną świadomość i jednoznacznie w uzasadnieniu wskazał, "że w zakresie punktu 1, 2 i 3 decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. stała się ostateczna w dniu 4 kwietnia 2018 r.". Skoro decyzja I instancji w zakresie punktu 1, 2 i 3 stała się ostateczna jeden rok, trzy miesiące i 4 dni przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2019 r., to brak było ustawowych podstaw (zdanie pierwsze in princ. § 2 art. 138 kpa) do uchylenia "zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji". Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie powołał się na odstąpienie od zasady reformationis in peius (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej B. Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 739-742, nb 4-6), mimo złożenia odwołania przez wnioskodawców i to jedynie od punktu 4 decyzji z [...] lutego 2018 r.

Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa i art. 33 ust. 1 i 3 w zw. z [art.] 2 ugn i w zw. art. 240 kc (punkt 1.a petitum skargi kasacyjnej).

Autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że zaskarżony wyrok narusza normy prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że fakt pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej nie jest podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na ograniczenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej z powołaniem art. 138 § 2 kpa, Sąd I instancji trafnie nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi takich jak termin i realizacja celu wywłaszczenia czy możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na ich przedwczesność w niniejszym postępowaniu.

Na obecnym etapie postępowania konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, w oparciu o który będzie można ocenić żądanie wnioskodawców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości określonej w pkt 4 decyzji Starosty. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (s. 10/11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/19) możliwa będzie ocena, czy zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest zasadny, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, czy jest możliwy wobec oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 12 § 1 i art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa (pkt 1.b i 1.c petitum skargi kasacyjnej).

Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Obowiązkiem organu administracji jest w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa).

By ustosunkować się do żądania stron, konieczne jest pełne wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych. Wojewoda uznał, że organ I instancji nie sprostał temu obowiązkowi, lecz błędnie zastosował art. 138 § 2 kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 730-731 nb 13); winien być interpretowany właściwie.

Wojewoda ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41).

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że nie można rozpatrywać wniosku o zwrot nieruchomości, nie oznaczając w sposób bezsprzeczny granic wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie granic dawnych działek ewidencyjnych i aktualnych działek objętych wnioskiem o zwrot jest kluczowym dokumentem w sprawie, który organ winien posiadać przed wydaniem decyzji (s. 11 akapit 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/19). Skoro organ I instancji nie ustalił granic wywłaszczonej nieruchomości (granic wywłaszczonych działek w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej i aktualnych w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu części nieruchomości), to Wojewoda na podstawie art. 136 kpa winien był przeprowadzić dowód: z opinii biegłego geodety, który sporządziłby opracowanie geodezyjne z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych nr [...], jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot; z opinii fotogrametry uprawnionego, który na zgromadzonych przez Starostę zdjęciach naniósłby i opisał granice dawnych działek ewidencyjnych nr [...], jak i aktualnych działek ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Ustalenie granic wywłaszczonej nieruchomości jest jednym z elementów umożliwiających organowi ocenę zajścia ustawowych przesłanek jej zwrotu. Ewentualne spełnienie tych przesłanek będzie musiało być jeszcze skonfrontowane z okolicznością podnoszoną przez skarżącą, tj. oddaniem przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (w tym miejscu widać, że dokładne ustalenie granic nieruchomości jest konieczne m.in. do porównania wywłaszczonej nieruchomości i nieruchomości oddanej skarżącej w użytkowanie wieczyste). W pierwszej kolejności należy jednak zbadać, czy ziściły się przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 [ust. 3] i art. 137 [ust. 1] ugn), a dopiero w dalszej kolejności, czy istnieją przeszkody prawne, by zwrotu dokonać (np. w postaci oddania jej w użytkowanie wieczyste). Nie jest tym samym możliwe umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 75 § 1 kpa (pkt 1.c i 1.d petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, powołując wyrok I OSK 877/13, że niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W świetle przepisów kpa jednym ze środków dowodowych są dokumenty. Zgodnie z art. 76 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również urzędowo poświadczone odpisy z dokumentów oraz poświadczone za zgodność odpisy z dokumentów, co wynika z art. 76a kpa. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (wyroki WSA w Warszawie z: 12.3.2007 r. IV SA/Wa 84/07; 21.3.2005 r. I SA/Wa 203/04, cbosa; uchwała SN z 29.3.1994 r. III CZP 37/94, Lex 4066; wyrok NSA z 21.9.1999 r. III SA 7375/98, Lex 40052).

W wyroku z 6.10. 2010 r. II OSK 1508/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego, jak to również wskazał Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 37/94. Powyższe w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z normatywną treścią art. 75 § 1 kpa.

Nie ma znaczenia, że odpis dokumentu ma charakter kserokopii, bowiem odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 2006/11/187; postanowienie NSA z: 8.6.2016 r. I OZ 533/16; 27.9.2017 r. I GZ 201/17; 16.1.2018 r. I OZ 1919/17 cbosa). Korzystanie z nowoczesnych urządzeń reprograficznych jest powszechnie przyjętą praktyką i pozwala na sporządzenie wiernego odpisu dokumentu, znajdującego się w aktach. Jedynie w przypadku, gdy organ nabrał uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności odpisu, organ winien dążyć do uzyskania oryginału dokumentu bądź jego uwierzytelnionego odpisu. Nie ma przeszkód, by Wojewoda zwrócił się do organu, w dyspozycji którego znajdują się akta, w których spoczywają wskazane oryginały dokumentów, o ich nadesłanie, bądź nadesłanie ich uwierzytelnionych odpisów.

Wówczas organ odwoławczy przeprowadzi dowód z oryginałów dokumentów bądź ich uwierzytelnionych odpisów. W przypadku uzyskania informacji od właściwych organów, że nie dysponują one oryginałami dokumentów, Wojewoda dokona oceny tych kserokopii na zasadach określonych w art. 80 kpa. Dowód z tych dokumentów i ich uwierzytelnionych odpisów Wojewoda może przeprowadzić w trybie art. 136 kpa, tym bardziej, że Starosta już zgromadził kserokopie tych dokumentów i je ocenił, dokonując na ich podstawie szczegółowych ustaleń.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi. WSA trafnie nie odniósł się do zarzutów skargi, takich jak termin i realizacja celu wywłaszczenia, możliwość zwrotu bądź odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (również wobec oddania jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej bez uprzedniego zniesienia prawa użytkowania wieczystego), prawidłowo uznając je za przedwczesne (s. 10 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2145/19).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu II instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 kpa i przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest obligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne. Wobec odmiennego standardu rozpoznania sprzeciwu od skargi mogłoby to rzutować na realizację prawa do sądu [zwłaszcza w kontekście stron postępowania administracyjnego, które nie są uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, art. 64b § 3 ppsa].

Sąd administracyjny w takiej sytuacji winien ograniczyć się jedynie do wskazania w uzasadnieniu wyroku, że dane zarzuty sprzeciwu nie dotyczą zakresu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 64e w zw. z art. 151a § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 8.8.2018 r. I OSK 2045/18, Lex 2530928). Tak też postąpił Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku.

Wniosek skarżącej o rozpoznaniu sprawy na rozprawie nie mógł przynieść spodziewanego skutku wobec treści art. 182 § 2a ppsa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 ppsa; k. 2-9 akt sądowych).

Skoro zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 682, nb 3).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...], kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 kpa (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanych wyżej opinii obu biegłych; podejmie starania o przeprowadzenie dowodu z wyżej wskazanych oryginałów dokumentów bądź uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów; ustali czy doszło do zmiany numeru porządkowego ulicy [...], przy której znajduje się wywłaszczona nieruchomość i rozstrzygnie merytorycznie, na podstawie odwołania od decyzji I instancji, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za obie instancje i opłatę od pełnomocnictwa.