Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2021 r. oddalił skargę A.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] maja 2006 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego poprzednika prawnego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w mieście P., powiat p., województwo p. (obecnie Białoruś).
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Wojewoda ocenił, że skarżący spełnia wymogi uprawniające go do ubiegania się o wspomnianą rekompensatę. W związku z częściowym uzyskaniem ekwiwalentu za pozostawioną nieruchomość w postaci gospodarstwa rolnego położonego w B. organ wezwał skarżącego do dołączenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości nabytej tytułem rekompensaty. Skarżący w toku postępowania przedstawił wyłącznie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości stanowiącej częściowy ekwiwalent za mienie pozostawione. W związku z powyższym organ wyznaczył skarżącemu nowy termin na złożenie brakującego operatu szacunkowego. Pouczył jednocześnie, że w przypadku niewykonania tego obowiązku sprawa zostanie zakończona decyzją o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wobec niezłożenia operatu Wojewoda decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra. W uzasadnieniu Sąd omówił zasady przyznawania rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Polski ze szczególnym uwzględnieniem zasad rozliczania uzyskanego w przeszłości ekwiwalentu za to mienie. Wywiódł, że w związku z brzmieniem obowiązujących przepisów obowiązek wykazania wartości nieruchomości pozostawionej oraz otrzymanej jako ekwiwalent spoczywa na wnioskodawcy, który ponosi skutki uchybień w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego – kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.), dalej: COVID-19, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 15zzs COVID-19 przez pominięcie tego przepisu wobec oczywistych przesłanek do jego zastosowania oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa), polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez pominięcie tego przepisu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 15zzs COVID-19 przez nie wzięcie pod uwagę tego ostatniego przepisu i w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę, pomimo wydania decyzji administracyjnej z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 15zzs COVID-19 przez oddalenie skargi w sytuacji, która zobowiązuje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji bieg terminów w postępowaniach administracyjnych był zawieszony bądź nie rozpoczynał się w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 COVID-19. W jego ocenie powodowało to, że termin na przedstawienie operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości pozostawionej poza granicami Polski nie upłynął, w związku z czym organ nie miał podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w okresie obowiązywania powyższych regulacji w związku z brzmieniem art. 15zzs ust. 9 COVID-19 organ mógł wydać wyłącznie decyzję na korzyść strony, czego nie zauważył organ odwoławczy ani Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że oparte są one na argumencie naruszenia przez organ art. 15zzs COVID. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisów powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, a w przypadku zaniechania dokonania tej czynności uchyleniem decyzji organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy bądź stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 15zzs COVID-19.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że art. 15zzs COVID-19, obowiązujący w dacie wydania przez Wojewodę decyzji, składał się z 15 ustępów, przy czym niektóre z nich dzieliły się dodatkowo na punkty. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej odwołują się do naruszenia art. 15zzs COVID-19 jako całości, co czyni te zarzuty skonstruowanymi wadliwie. Mając jednakże na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na naruszenia art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 9 tej ustawy, to pozwala to na przyjęcie, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia tych dwóch jednostek redakcyjnych art. 15zzs COVID-19.
Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w myśl art. 15zzs ust. 9 COVID-19 w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a.
Analiza powyższych przepisów wskazuje, że Wojewoda nie mógł w dniu [...] maja 2020 r. wydać decyzji na niekorzyść strony. Działanie takie wykluczone było bowiem mocą obowiązującego w tym czasie art. 15zzs ust. 9 COVID-19. Przepis ten bowiem należy rozumieć w ten sposób, że w okresie jego obowiązywania, żadne inne decyzje, poza uwzględniającymi w całości żądanie strony, nie mogły być w czasie trwania stanu epidemii wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 441/21). Tym samym zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. art. 15zzs ust. 9 COVID-19.
Za niezasadny z kolei należało uznać zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 1 pkt 6 COVID-19 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie uzależnione jest nie tylko od wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, ale także od niewyjaśnienia istotnego zakresu sprawy. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżący został wezwany do przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość mienia pozostawionego poza granicami Polski, a termin na dokonanie tej czynności upłynął bezskutecznie przed 14 marca 2020 r., tj. przed ogłoszeniem stanu epidemicznego i wstrzymaniem biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zawiadomienia z 27 marca 2020 r. nie można traktować jako powtórnego wezwania do przedstawienia brakującego operatu szacunkowego. Zawiadomieniem tym poinformowano bowiem skarżącego o zamiarze wydania decyzji i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to ma zatem odmienny charakter od wezwania do uzupełnienia brakującego materiału dowodowego, a fakt, że na skutek zapoznania się z aktami sprawy skarżący miał możliwość przedstawienia dodatkowych dowodów, nie może świadczyć o tym, że zawiadomienie to miało funkcję wezwania do przedstawienia dowodu. Skarżący miał bowiem świadomość na podstawie wcześniejszego (właściwego) wezwania, jakiej części materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem brakuje. Skoro zatem w sprawie nie można było stwierdzić naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie wykazywał braków z powodów leżących po stronie organu, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że art. 138 § 2 kpa mógł znaleźć zastosowanie. W konsekwencji analizowany zarzut nie mógł odnieść skutków spodziewanych przez autora skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9 COVID-19. Odnotować bowiem należy, że stan epidemii w sposób oczywisty ograniczał możliwości obrony swych praw przez strony postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 441/21) w związku z czym rozwiązania przyjęte w obowiązujących w dacie wydania przez Wojewodę decyzji art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9 COVID-19 służyły zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie powyższych przepisów powinno być rozważane w kontekście regulacji art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tryby te jako tryby nadzwyczajne zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa są konkurencyjne wobec siebie, w związku z czym niemożliwe jest ich kumulatywne stosowanie. Wyklucza to zatem swobodny wybór podstawy prawnej kontroli wadliwej decyzji ostatecznej.
W tak ustalonym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił decyzje organów obu instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ zobowiązany będzie do poprowadzenia go zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.