Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 468/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło J. C. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 czerwca 1969r., która to decyzja utrzymała w mocy decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 stycznia 1963r. oraz uchylono decyzję tego organu z 5 lutego 1968r., wskazując, że J. C. nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia z dnia 27 czerwca 1969r., gdyż posiada ona jedynie prawo do zachowku w postępowaniu spadkowym po L. C., który był adresatem wskazanej decyzji, a nie jest jego następcą prawnym.
J. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek czego, w dniu 24 maja 2004r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie wydało decyzję nr 22/2004, utrzymującą mocy swoją decyzję z dnia 16 grudnia 2003r.
W dniu 2 lipca 2004r., J. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na tę decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 28 i art. 156 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności spornych decyzji administracyjnych, oraz obrazę przepisów prawa procesowego (art. 7 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując swoją argumentację, wniosło o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 468/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], wskazując, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art.. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 27 § 1 k.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Takie rozwiązanie ma gwarantować stronom obiektywne i bezstronne ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zasada ta dotyczy także postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przedmiotowej sprawie, w wydaniu zaskarżonej decyzji, wydanej na wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, brała udział L. D., która była członkiem składu orzekającego Kolegium, gdy niniejsza sprawa rozpatrywana była po raz pierwszy. Fakt ten w ocenie Sądu stanowi naruszenie prawa (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) i daje podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas, gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem o charakterze niedewolutywnym, którego konstrukcja normatywna odpowiada instytucji remonstracji, polegającej na zwróceniu się strony postępowania do organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany. Jednocześnie ustawa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wymóg "odpowiedniego stosowania" oznacza, że należy stosować te przepisy z uwzględnieniem różnic między trybem odwołania, a wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a na podstawie 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż istotą tego wniosku jest jego rozpoznanie przez ten sam organ, ustawodawca natomiast nie wypowiada się co do nakazu zmiany składu orzekającego w organach wyższego stopnia o ustroju kolegialnym.
Stwierdzić zatem należy, że nie ma żadnych podstaw, aby samorządowe kolegia odwoławcze wymienione równorzędnie w art. 127 § 3 k.p.a, traktować inaczej
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że strona postępowania ma prawo do tego, aby jej wniosek rozpatrzyło bezstronne gremium, co zdaniem skarżącego, zostało zapewnione J. C. w przedmiotowej sprawie poprzez zmianę dwóch z trzech członków składu, który ponownie rozpatrywał sprawę.
W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący powołał się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z dnia 4 sierpnia 2005r., sygn. akt II SA/Gd 1733/02, wyrok z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II SA/Gd 2818/02), w którym Sąd nie uznał, aby decyzje wydane na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w składach orzekających, w których brali udział ci sami członkowie Kolegium, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wskazano również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004r., sygn. akt I SA 666/03, w którym Sąd poparł stanowisko o braku możliwości stosowania przepisu art. 24 § 1 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest nieuprawnione, zdaniem strony skarżącej, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony skarżącej nie ma podstaw do wyłączenia członka Kolegium od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania brakiem dewolutywności – nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji. Nie jest on też nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia decyzji ostatecznej, lecz szczególnym środkiem zaskarżenia. Jednak w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Jego wniesienie powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.
Tak więc wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a, uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej, sprawa jest drugi raz rozpatrywana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji (z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia).
Dokonując zatem interpretacji przepisu art. 127 § 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Uznać więc należy, że mniej istotna jest różnica poglądów odnośnie kwalifikowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do kategorii odwołania, czy też nadzwyczajnego środka prawnego, ponieważ wystarczające jest ustalenie, czy są przesłanki uznania go za środek odwoławczy. Chodzi głównie o prawną możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i jest kwestią drugorzędną, czy tego dokona organ wyższego stopnia, czy ten, który wcześniej wydał decyzję. Dwuinstancyjność jest bowiem pojęciem procesowym, a nie ustrojowym i zamyka się w systemie organów administracji (między innymi W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45; uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1996r., OPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 44).
Przy rozpatrywaniu przedmiotowego zagadnienia należy też wziąć pod uwagę gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, gdzie jedynymi przesłankami wydawania decyzji administracyjnej muszą być kryteria celowości i zgodności z prawem.
Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje do zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających.
W klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie, przy czym przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.
Zważyć należy, że przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a. nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie zaistnienia przynajmniej jednej z nich, wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej i karnej, jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (na przykład wyroki z dnia 20 lipca 2004r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005r SK 53/04 – OTK – A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005r. P 8/03 (OTK – A – 2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że samorządowe kolegia odwoławcze są ciałami kolegialnymi rozpatrującymi sprawy w zespołach orzekających w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy Prezes lub etatowy członek Kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 1, ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz.856) uchwalany na zgromadzeniu ogólnym Kolegium.
Nie ma zatem przeszkód, choć nie jest to wyraźnie nakazane, aby trzyosobowe składy orzekające wyłaniane były z osób, które nie brały udziału przy pierwotnym rozpatrywaniu sprawy. Tak zresztą dzieje się w większości spraw poddawanych ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona nie ma wtedy podstaw do zarzutu, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu i naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jeżeli jednak nie dojdzie do takiego wyłonienia składu orzekającego, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu przez ten organ pierwotnej decyzji administracyjnej, powinien na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. podlegać wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym tego Kolegium ponownie rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wyrażony w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Izba Gospodarcza z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06.
Podkreślić jednak należy, że zasada wyłączenia pracownika, przy zgłoszonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.,p.a., nie będzie mogła mieć zastosowania w każdym przypadku, w szczególności, gdy organ kolegialny działa in pleno, czy też, gdy będzie taki wniosek rozpatrywał organ monokratyczny.
Jednak zasada równego traktowania w tej kwestii wszystkich organów rozstrzygających wnioski w trybie art. 127 § 3 k.p.a., winna ustąpić na korzyść zasady stanowiącej gwarancję bezstronności i obiektywizmu wszędzie tam, gdzie jest to możliwe.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w ponownie wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trybie art. 127 § 3 k.p.a. uczestniczyło dwóch tych samych członków Kolegium, co w decyzji wydanej pierwotnie (a wiec nie tak, jak wskazało Kolegium w skardze kasacyjnej, gdyż nie zmieniono dwóch z trzech członków składu, który ponownie rozpatrywał sprawę).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.