Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 913/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Służby Celnej decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.); zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Organ uzasadniając wskazał, że A. K. została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia 12 lutego 2014 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia 6 maja 2014 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. W sprawie bezsporne jest, że na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby upłynął okres 12-miesięcznego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, a zatem została ziszczona przesłanka wymagana przepisem art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Podał, że przyczyną zawieszenia A. K. w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, tj. o czyn z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Z informacji uzyskanej w toku postępowania z Prokuratury Okręgowej w Olsztynie wynika, że planowany termin zakończenia powyższego postępowania o sygn. akt V Ds. 66/13 wyznaczono na dzień 30 czerwca 2015 r. Tak więc skoro przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, tym samym druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, została spełniona.

Organ zaznaczył, że wzięto pod uwagę zarówno trwający ponad 13 miesięcy okres zawieszenia w czynnościach służbowych oraz niezakończone postępowanie karne, jak również okoliczności pozostające w ścisłym związku z powyższym faktem, tj. utrudnienia w organizacji pracy w izbie celnej, zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia, przy jednoczesnym ponoszeniu dodatkowych kosztów związanych z wykonywaniem obowiązków przez innych funkcjonariuszy celnych poza normalnymi godzinami służby. Dalsze zatem przedłużanie zawieszenia celnika w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe.

Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i sposób prowadzenia tego postępowania nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej, które w oparciu o art. 105 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z tych też względów nie mógł zostać uwzględniony wniosek A. K. z dnia 28 czerwca 2015 r. dotyczący dopuszczenia dowodu z akt sprawy karnej prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w Olsztynie.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości, na podstawie art. 109 ustawy, powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji będącej przedmiotem odwołania, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego oraz art. 7 k.p.a., polegającego na braku realizacji przez organ zasady proporcjonalności poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do zwolnienia jej ze służby.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 29 czerwca 2015 r. o zwolnieniu A. K. ze służby stanowił art. 105 ust. 1 pkt 10 (a nie jak omyłkowo wskazano art. 105 pkt 10) ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Celem wskazanego przepisu było umożliwienie organom Służby Celnej zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w obowiązkach służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie skarżącej zostały spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby, określone w art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia A. K. w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia wobec toczącego się postępowania karnego.

Organ zwalniając A. K. ze służby nie był uprawniony do badania zasadności postawionych jej zarzutów karnych w związku z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem karnym, ponieważ przesłanką jej zwolnienia była długość okresu zawieszenia, zależna od okresu prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. Tym samym organ nie miał podstaw do uwzględnienia w postepowaniu zwolnieniowym wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z akt sprawy karnej.

Sąd I instancji dodał, że ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas – zgodnie z art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy, a także wykazały konieczność niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego ze względu na negatywne następstwa dla interesu służby jakie wywołuje długotrwałe zawieszenie skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że służbę w Służbie Celnej mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 76 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej). Samo objęcie funkcjonariusza aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu oraz charakter takiego czynu może zatem uzasadniać stanowisko organu o utracie przez funkcjonariusza powyżej wskazanego przymiotu. To z kolei – do czasu ostatecznego oczyszczenia funkcjonariusza ze stawianych zarzutów – dyskwalifikuje go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż wystąpiły przesłania do zwolnienia A. K. ze służby w Izbie Celnej w Olsztynie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami K.p.a.) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Ponadto naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937).

Ponadto, Sąd I instancji nie stwierdził zaistnienia naruszeń prawa procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, dlatego nie mógł swojemu orzeczeniu nadać kształtu określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jakkolwiek bowiem skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu I instancji, to powołany przepis ma charakter wynikowy, którego naruszenie może być jedynie efektem naruszenia przez Sąd innych przepisów postępowania sądowego, które wykluczałoby zastosowanie w sprawie art. 151 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie ograniczyła jednak swój zarzut jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co nie jest wystarczające do jego uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w podstawach skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do wytknięcia wyłącznie błędnej wykładni powołanego przepisu. Z przytoczonej argumentacji wynika natomiast, że w istocie zamierzał on zakwestionować także niewłaściwe zastosowanie art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, chociaż wprost takiego zarzutu nie sformułował. Omawiany zarzut został zatem skonstruowany wadliwie. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to dwie odrębne postaci naruszenia prawa materialnego. Oczywistym jest, że zarzut błędnej wykładni nie obejmuje niewłaściwego zastosowania normy prawnej i na odwrót. Jeżeli strona zamierza wytknąć złamanie prawa w obu formach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to powinna to uczynić jednoznacznie oraz wykazać na czym dokładnie - jej zdaniem - miała polegać błędna wykładnia, a w czym dopatruje się ona niewłaściwego zastosowania kwestionowanego przepisu prawa materialnego. Takich wymogów rozpatrywana skargi kasacyjnej nie spełnia. Niezależnie od wadliwej konstrukcji omawiany zarzut jest także niezasadny merytorycznie.

Przechodząc do oceny tego zarzutu wskazać należy, iż w istocie sprowadza się on do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Zgodnie z art. 105 ust. 1 pkt 10 omawianej ustawy funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ celny uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest ograniczone ustawowymi przesłankami upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwaniem w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Obowiązkiem organu celnego w tej sprawie było zatem ustalenie, czy przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, a następnie rozważenie podjęcia decyzji uznaniowej o zwolnieniu funkcjonariusza celnego w granicach zakreślonych w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu celnego, który uznał, że w sprawie zasadne było podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącej ze Służby Celnej na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. W dniu wydania decyzji upłynął już 12 miesięczny okres zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych, podczas gdy prowadzone wobec niej postępowanie karne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Przy podejmowaniu decyzji organ brał pod uwagę zarówno interes społeczny jak i interes skarżącej i w tym zakresie uznał, że przewagę ma interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki organizacyjnej, w której skarżąca pełniła służbę.

Ponadto należy zauważyć, iż skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podnosi, iż Sąd I instancji zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Tak argumentując zarzut naruszenia przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącej ze służby – art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych i ich oceny. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2014r. I GSK 482/12 LEX nr 1480810, z dnia 27 lutego 2014r. II FSK 722/12 LEX nr 1494998).

W tym stanie rzeczy nie może zostać uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

----------------------- 8