Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 634/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta Złotowa, na podstawie art. 16 oraz art. 24 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.; zwanej dalej jako "u.ś.r.") przyznał T. S. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres "od 01-02-2016 do bezterminowo". Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego obowiązuje regulacja szczególna z art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Na podstawie wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu przywrócono skarżącemu prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy od dnia 1 sierpnia 2002 r. na czas nieokreślony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych potwierdził również, iż w aktach rentowych znajduje się Orzeczenie Obwodowej komisji lekarskiej d/s Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 3 w Złotowie z dnia 5 maja 1993 r. stwierdzające powstanie inwalidztwa od dzieciństwa. W ocenie organu skarżący spełnia przesłanki do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2016 r., czyli od miesiąca złożenia wniosku.
W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia terminu na jaki przyznany został zasiłek. Podkreślił, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. W związku z tym wnosi o uznanie okresu od maja 1993 r. do stycznia 2016 r., jako okresu w którym przysługiwał mu zasiłek pielęgnacyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium ustaliło, że orzeczeniem Obwodowej Komisji Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 3 w Złotowie z dnia 5 maja 1993 r. skarżący zaliczony został do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a inwalidztwo istnieje od dzieciństwa. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżący złożył w dniu 19 lutego 2016 r., a więc z uchybieniem terminu wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał wnioskowane świadczenie od pierwszego dnia miesiąca w którym wpłynął wniosek czyli od lutego 2016 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. ponownie stwierdził, że świadczenie należy mu się za okres od stycznia 1997 r. Dopiero po 23 latach z pisma ZUS dowiedział się, ze należą mu się dwa świadczenia, a nie jedno.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że orzeczeniem Obwodowej Komisji do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 3 w Złotowie z dnia 5 maja 1993 r., nr 129985, skarżący zaliczony został do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a inwalidztwo istnieje od dzieciństwa. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżący złożył 16 lutego 2016 r. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zatem uznały, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno zostać ustalone zgodnie z zasadą wynikającą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od początku miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie prawa do zasiłku.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. Do przyznania zasiłku od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności niezbędnym byłoby złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 16 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu przez Sąd I instancji, że przyznany na podstawie powołanego przepisu zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany od daty orzeczenia o niepełnosprawności i wadliwego uznania, że zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie zasiłku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a nie od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności jako data powstania niepełnosprawności, co jest sprzeczne z istotą zasiłku pielęgnacyjnego,
- 2. art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady równości w dostępie do świadczeń opiekuńczych, m.in. w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji oraz naruszenie zasady gwarantującej obywatelom będącym osobami niepełnosprawnymi dostęp do pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Oświadczył, że opłata nie została uiszczona w całości lub w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 16 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędna wykładnię polegająca na pominięciu, że zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany od daty orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazanie jako naruszonego przepisu art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wadliwe. Art. 16 składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Bez doprecyzowania, który z przepisów art. 16 został naruszony, nie można merytorycznie odnieść się do tak sformułowanego zarzutu. Nadto, z opisu naruszenia zawartego w tej podstawie kasacji nie wynika, który z normujących różne stany przepis został, zdaniem wnoszącego kasację, naruszony. W uzasadnieniu kasacji wnoszący kasację stwierdził zaś, po przytoczeniu poszczególnych przepisów art. 16, że organy oraz Sąd słusznie uznały, że skarżący spełnia materialnoprawne przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określone w art. 16 ustawy.
Spór, jak natomiast trafnie zauważył wnoszący kasację, dotyczy daty, od której zasiłek powinien być przyznany. Kwestię tę normuje art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Od razu, także w związku z zarzutem drugim skargi kasacyjnej, można przypomnieć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, art. 24 ust. 2 ustawy z o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: OTK-A 2007/9/106).
Trybunał argumentował, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Wskazał, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności.
Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, uzasadnienie prawne: pkt 5.3.2).
Na skutek tego orzeczenia Trybunału, ustawą z dnia z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. Nr 223, poz.1456), z dniem 2 stycznia 2009 r., do ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany został przepis art. 24 ust. 2a, według którego, jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w znowelizowanej treści, zgodnie z którą, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Wykładnia tego przepisu nie pozwala na takie jego odczytanie, które sugeruje wnoszący kasację, według którego, niezależnie od daty złożenia wniosku, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Prawidłowa wykładnia, przyjęta w zaskarżonym wyroku, prowadzi do wniosku, że w myśl art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje od daty wcześniejszej, niż proponuje skarżący, tj. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, ale tylko wtedy, gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Celem tego unormowania jest uniknięcie niekonstytucyjnej sytuacji, w której na skutek postępowania o ustalenie niepełnosprawności, którego czas trwania jest niezależny od uprawnionego, zostałby on pozbawiony prawa do świadczenia za okres, w którym niewątpliwie spełniał warunki przysługiwania zasiłku, złożył wniosek o ustalenie niepełnosprawności, ale nie był w stanie złożyć wniosku o przyznanie zasiłku z wymaganą dokumentacją.
Wykładnia uwzględniająca wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz cel unormowania zawartego w art. 24 ust. 2a pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osoby, która nie była w stanie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na skutek trwającego postępowania sądowego w przedmiocie niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/16).
Podsumowując analizę stanu prawnego odnoszącego się do daty od której przysługuje zasiłek pielęgnacyjny należy zatem stwierdzić, że ani z gramatycznej treści art. 24 ust. 2a ani z wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej tego przepisu opartej na wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 28/07 oraz na orzecznictwie sądów administracyjnych, nie wynika aby została wyłączona, w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego, zasada przysługiwania tego świadczenia od daty złożenia wniosku z wymaganą dokumentacją (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Przepis art. 24 ust. 2a koryguje działanie tej reguły na korzyść osoby uprawnionej w warunkach wskazanych w hipotezie tego przepisu. Wymogi zastosowania tej korzystnej regulacji polegają na uwzględnieniu okresu, w którym, na skutek trwania procedury orzekania o niepełnosprawności, osoba uprawniona nie jest w stanie wraz w wnioskiem złożyć wymaganej dokumentacji, tj. orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności.
Takie okoliczności nie stanowiły przyczyny odmowy przyznania skarżącemu świadczenia za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.
Z powyższych uwag wynika jednocześnie, że nie ma podstaw do podważania zgodności art. 24 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Dodać jeszcze w tym zakresie można, że omawiana podstawa kasacji została skonstruowana wadliwie. Powołano się w niej na naruszenie art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady równości w dostępie do świadczeń opiekuńczych. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Skarżący nie wskazał, która z dwóch zasad ogólnych sformułowanych w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada sprawiedliwości społecznej) została naruszona. Nadto, na zasadę demokratycznego państwa prawnego składają się bardziej szczegółowe reguły, np. zasada poprawnej legislacji (patrz min. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). Niewskazanie takiej szczegółowej zasady czyni zarzut, w odniesieniu do art. 2, bezzasadnym. Skoro zaś w opisie naruszenia wnoszący kasację nawiązuje do zasady równego dostępu do świadczeń opiekuńczych, to należy przypomnieć, że zasada równości oraz zakaz dyskryminacji zostały ustanowione w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisów tych w kasacji nie powołano. Przyjęcie w ustawie o świadczeniach rodzinnych jednolitego dla wszystkich uprawnionych, opisanego wyżej trybu składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz takiej samej dla wszystkich uprawnionych zasady przysługiwania zasiłku od daty złożenia wniosku z wymaganą dokumentacją (z korektą wynikająca z art. 24 ust. 2a), nie narusza zasady równości.
Natomiast art. 69 Konstytucji RP mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu, czy trybu uzyskiwania (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, uzasadnienie prawne: pkt 5.3.2).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 P.p.s.a. oraz art. 258-261 P.p.s.a.