Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 742/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i uchylone przez nie postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia brakujących dokumentów w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu.
W motywach wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 12 września 2017 r. Prezydent Miasta [...] – działając w trybie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, ze zm.), dalej: ustawa o pomocy – wezwał J. G. do uzupełnienia wniosku w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego poprzez dołączenie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd a dotyczącego alimentów zasądzonych na rzecz dzieci wnioskodawcy.
Następnie, w dniu 17 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia.
W piśmie zaś z dnia 26 kwietnia 2018 r. wnioskodawca wystąpił o przywrócenie mu terminu do uzupełnienia wniosku podając, że rozprawa w sprawie alimentacyjnej dopiero się odbędzie.
W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia 4 maja 2018 r., powołując się na art. 58 k.p.a., odmówił przywrócenia wskazanego terminu z tego powodu, że strona, wnosząc powyższy wniosek o przywrócenie terminu, nie dopełniła czynności, dla której ten termin był określony.
Rozpoznając sprawę, w trybie instancji odwoławczej, na skutek zażalenia wniesionego przez J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. uchyliło – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - postanowienie organu I instancji.
Zdaniem Kolegium, termin przewidziany na uzupełnienie brakujących dokumentów, zawarty w art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy, miał charakter materialny (nie procesowy) a w związku z tym nie podlegał instytucji przywrócenia na podstawie art. 58 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Kolegium J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, akcentując, że jest ojcem samotnie wychowującym trójkę małoletnich dzieci.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") -zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oraz umarzając postępowanie administracyjne w dotyczące wniosku o przywrócenie terminu – na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wprawdzie zasadniczo skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bo nie formułowała żadnych zarzutów, a w następstwie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji należało podzielić pogląd Kolegium o materialnoprawnym charakterze terminu z art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy, ale organ odwoławczy nie dopatrzył się jednak, że w razie bezprzedmiotowości postępowania przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga także umorzenia postępowania I instancji.
Uzasadniając natomiast pogląd o materialnym charakterze terminu, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy, Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że art. 19 tej ustawy zawiera dwojakiego rodzaju terminy. (cyt.): " Mianowicie w ust. 1 i 2 są to terminy procesowe. W ust. 1 terminologia stanowi odpowiednik art. 64 kpa, a więc już z tego powodu nie można mu nadać innego charakteru. Z kolei w ust. 2 od organu zależy długość wyznaczonego terminu, co również przesądza za traktowaniem go jako procesowego. Natomiast inna sytuacja ma miejsce w przypadku regulacji z ust. 4 omawianego artykułu. Mianowicie z wyznaczonym 3-miesięcznym terminem kolejne ustępy tego artykułu wiążą określone skutki materialnoprawne. I tak ust. 5 przewiduje instytucję zawieszenia biegu tego terminu, która zasadniczo odnosi się do terminów prawa materialnego. Natomiast ust. 6 określa materialnoprawne skutki dopełnienia przez stronę czynności w terminie określonym w ust.
- Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na skutek niedopełnienia tych czynności w terminie jest w tym przypadku równoznaczne z wygaśnięciem prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego na podstawie tego konkretnego wniosku, co nie wyłącza możliwości jego ponowienia.
Ponieważ terminy prawa materialnego mogą być przywracane tylko wtedy, gdy przepisy szczególne to dopuszczają, a ustawa o pomocy tego nie przewiduje, to trafnie organ odwoławczy uznał konieczność uchylenia postanowienia I instancji".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:
1/ w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – (cyt.): "błędną wykładnię art.
- ust 4. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej ustawa, prowadzącą do przyjęcia, że termin określony przez ten przepis nie jest terminem procesowym lecz terminem materialnoprawnym", 2/ w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 3§ 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej (cyt.) "nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w sytuacji naruszenia prawa materialnego przez organ art.
- ust 4 ustawy, mającego wpływ na wynik sprawy," 3/ w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 7, 75 § 1, 77§ 1, 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał czy skarżący skutecznie wniósł o przywrócenie terminu określonego art. 19 ust 4 ustawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach a ponadto wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącego wnosił też o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu J oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Dodatkowo w tym miejscu podkreślić także należy, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).
Powyższe zatem oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ma kompetencję do orzekania jedynie w ramach przywołanych w skardze kasacyjnej podstaw, a zatem nie może tych podstaw modyfikować ani poprawiać, ani też orzekać na zasadzie domyślania się treści właściwego zarzutu.
Zasady te mają szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż jej istota dotyczyła prawidłowej wykładni art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, ze zm.), tymczasem - jako zarzut o charakterze prawnomaterialnym - autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię (cyt.): "art. 19 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), prowadzącą do przyjęcia, że termin określony przez ten przepis nie jest terminem procesowym lecz terminem materialnoprawnym". Ustawa ta zaś w ogóle nie była stosowana w niniejszym postępowaniu.
W kolejnym zarzucie, już mającym charakter procesowy, autor skargi kasacyjnej twierdził, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i niezastosowanie (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w sytuacji naruszenia prawa materialnego przez organ art.
- ust 4 ustawy, mającego wpływ na wynik sprawy."
Odnosząc się zaś do tego zarzutu podnieść należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy a wynika z jego treści, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Okoliczność zaś, że Sąd Wojewódzki rozpoznał merytorycznie skargę J. G., stosując określone ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy proceduralne, oznacza, że przepis ten nie został naruszony.
Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma charakter tylko wynikowy, co oznacza, że wydanie wyroku na jego podstawie jest jedynie konsekwencją przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonej wykładni prawa materialnego. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej zaś sprawie tego rodzaju zagadnienie w ogóle nie występowało. Także w skardze kasacyjnej jej autor nie podnosił powyższej okoliczności.
Wskazać także trzeba, że nie istnieje również przepis "art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a.".
Tym niemniej, mając na treść uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach, skład orzekający uznał, że zarzuty procesowe, oparte na: art. 58 k.p.a. i art. 7, 75 § 1, 77§ 1, 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał czy skarżący skutecznie wniósł o przywrócenie terminu, miały w tym wypadku uzasadnienie.
Jak wyżej wspomniano, Prezydent Miasta [...] – działając w trybie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, ze zm.) - wezwał J. G. do uzupełnienia wniosku w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego poprzez dołączenie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd a dotyczącego alimentów zasądzonych na rzecz dzieci wnioskodawcy a po bezskutecznym upływie w/w terminu postanowił o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Następstwem tego J.G. złożył wniosek o przywrócenie mu terminu do uzupełnienia podstawowego wniosku dotyczącego świadczenia wychowawczego. Rozpoznając zaś wniosek o przywrócenie terminu, Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., powołując się na art. 58 k.p.a., odmówił jego uwzględnienia. Orzekając natomiast w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r uchyliło – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - postanowienie organu I instancji, gdyż - zdaniem Kolegium - termin przewidziany na uzupełnienie brakujących dokumentów, zawarty w art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy, miał charakter materialny a nie procesowy i w związku z tym nie stosowano do niego instytucji przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a.
Pogląd ten w zasadzie podzielił następnie Sąd Wojewódzki, uchylając postanowienie Kolegium jedynie ze względów procesowych i jednocześnie orzekając o uchyleniu postanowieniu Prezydenta Miasta [...] i umorzeniu przed nim postępowania w sprawie przywrócenia terminu.
W ocenie składu orzekającego, uszło jednak uwagi zarówno Kolegium, jak i Sądu Wojewódzkiego, że wprawdzie termin 3 miesięcy, określony w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, ze zm.), a który to przepis aktualnie już nie obowiązuje (uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. przez art. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw. – Dz. U. poz. 924), mimo, iż jest terminem szczególnym, gdyż przewiduje go ustawa generalnie materialnoprawna i dotyczy on konkretnej sytuacji procesowej, tym niemniej nie musi z tego powodu posiadać charakteru materialnego.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że omawiana ustawa nie określa terminu, który organ wyznacza na uzupełnienie wniosku o przyznanie świadczenia poprzez złożenie tytułu wykonawczego w formie daty kalendarzowej ani też nie stanowi, iż upływ tego terminu powoduje sankcję w postaci wygaśnięcia roszczenia. Stanowi bowiem tylko o pozostawieniu w takim przypadku wniosku bez rozpoznania. Nie są to zaś pojęcia tożsame, gdyż materialnoprawny termin prekluzyjny jest terminem szczególnym, charakteryzującym się najdalej idącym rygorem.
Zatem, zdaniem składu orzekającego, zasadniczą kwestią, która pozwoliłaby na przesądzenie o charakterze terminu zawartego w omawianym przepisie, jest konieczność dokonania analizy skutków prawnych, jakie wywoływałoby w tym przypadku ograniczenie osoby uprawnionej do świadczenia w możliwości jego dochodzenia po upływie określonego terminu. Innymi słowy, chodziłoby o wskazanie, jakie dobro prawnie chronione stałoby na przeszkodzie by osoba uprawniona do świadczenia nie mogłaby ubiegać się o nie w terminie późniejszym, jeśli uchybienie terminu nie było przez nią zawinione, czyli poprzez złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Należy bowiem pamiętać, że chociaż ustawodawca przyjął, że organ nie ma prawa do przedłużenia wspomnianego 3-miesięcznego terminu z urzędu ani na wniosek strony nie dowodzi to jednak per se, że jest to termin materialnoprawny. Ważne jest bowiem w tej sytuacji wyważenie skutków prawnych, jakie zaistniałyby, gdyby przyjąć, iż omawiany termin miał charakter materialnoprawny albo procesowy. Takiej analizy nie zawiera zaś zaskarżony wyrok.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną w zakresie wspomnianych wyżej zarzutów procesowych a co skutkowało uchyleniem wyroku Sądu Wojewódzkiego na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone postanowienie Kolegium, winien przede wszystkim zatem po raz wtóry zbadać charakter prawny terminu, określonego w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, ze zm.), stosując wyżej wskazane kryteria. W przypadku zaś stwierdzenia, że wspomniany przepis ma jednak charakter procesowy, należałoby ustalić, czy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiadało wspomnianym wyżej przepisom procedury administracyjnej.