Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 917/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1726/11), oddalił wniesioną przez Z. B. skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję, nr [...], odmawiającą przyznania Z. B. świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu swej decyzji organ - powołując się na przepis 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - podał, że wnioskodawca nie zrealizował opisanych w tym przepisie warunków, których łączne spełnienie uzasadniało przyznanie stronie w/w świadczenia. Zdaniem organu, brak było w niniejszym przypadku szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do renty lub emerytury w zwykłym trybie. Prezes wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności w orzecznictwie sądowym rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowię niemożliwą przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia.

Organ zwrócił również uwagę, że w okresach od [...] maja 1988 r. do [...] czerwca 1990 r. i od [...] lipca 2001 r. do [...] sierpnia 2006 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Nie istniały zatem podstawy do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było następstwem szczególnych okoliczności.

Prezes ZUS stwierdził ponadto, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ten cel także nie mogło zostać uznane za okoliczność szczególną.

W ocenie organu obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz podnoszone trudne warunki materialne, nie stanowią zaś wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. B. zarzucił organowi brak wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy. Skarżący stwierdził, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga całodziennej opieki i pielęgnacji. W jego ocenie, posiadany staż pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni jest wystarczający do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Zdaniem skarżącego Prezes ZUS naruszył również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto nie dokonał prawidłowej oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 7 k.p.a. art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Organ – zdaniem Sądu – zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, iż brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie spowodowany został szczególnymi okolicznościami, w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd podkreślił przy tym, że na potrzeby stosowania powyższego przepisu przyjmuje się bowiem wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, mieć charakter obiektywny i być niezależna od woli wnioskodawcy, który nawet pomimo dołożenia należytej staranności i czynionych wysiłków, nie był w stanie zapobiec jej skutkom.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, bezrobocie, jako przyczyna braku aktywności zawodowej skarżącego w latach 1988 – 1990, co do zasady nie ma charakteru szczególnej okoliczności. Nie stanowi też przesłanki uzasadniającej przyznanie tego rodzaju świadczenia. Wyjątkowo jedynie bezrobocie może zostać za taką okoliczność uznane w powiązaniu z wykazaniem aktywności i wysiłków podejmowanych w celu uzyskania zatrudnienia, czego skarżący nie wykazał.

Sąd stwierdził także, że również praca za granicą, czy też wykonywanie przez skarżącego prac dorywczych w latach 2001 – 2006, niepoparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, nie mogły być uznane za okoliczności szczególne. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma bowiem ten skutek, że osoba, która je podejmuje, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Zdaniem Sądu również obecny stan zdrowia skarżącego oraz jego ciężka sytuacja materialna i bytowa, nie mogły skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku.

Z. B. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) tj.:

1. 1. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, w wyniku których skarżący spełnia warunki wymagane w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty;
2. 2. art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji uznanie, że brak aktywności zawodowej skarżącego w latach 1988-1990 oraz okres dorywczej pracy za granicą w latach 2001 — 2006 nie stanowią okoliczności szczególnych, o których mowa w art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.);
3. 3. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji uznania, że brak aktywności zawodowej skarżącego w latach 1988-1990 oraz okres dorywczej pracy za granicą w latach 2001 - 2006 nie stanowią okoliczności szczególnych, o których mowa w art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.)

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosiła, że jej sytuacja realizuje przesłanki opisane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżący kasacyjnie przestał wykonywać pracę zarobkową w sierpniu 2006 r. w dniu powstania całkowitej niezdolności do pracy. W latach 1988- 1990 nie mógł znaleźć pracy i zarejestrowany był jako bezrobotny. Następnie w okresie od [...] lipca 2001 r. do [...] sierpnia 2006 r. wykonywał prace dorywcze. Od przedmiotowych prac nie odprowadzał składek, ale był to jedyny sposób na uzyskanie przez niego zatrudnienia. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż podejmował liczne próby w celu znalezienia zatrudnienia, ale żadna z nich nie odniosła rezultatu, dlatego też zmuszony był pracować dorywczo.

Brak zatem możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku – w ocenie skarżącego - można było uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w ww. art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy.

Powyższe kwestie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie zostały jednak dostatecznie wyjaśnione w przedmiotowej sprawie. W niniejszym przypadku nie zostały również zachowane wszystkie reguły postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

Strona, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. I OSK 733/08, wskazywała, że za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być uznane zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W szczególności może to dotyczyć niemożności zatrudnienia ze względu na cechu osobowe, które czynią konkretną osobę nieatrakcyjną na takim rynku.

Prawidłowa zatem wykładnia w/w przepisu – zdaniem skarżącego kasacyjnie - prowadzi do wniosku, że przerwę w ubezpieczeniu skarżącego, która miała miejsce w latach 1988-1990 oraz 2001-2006 roku należy traktować jako zdarzenie wyjątkowe, spowodowane przez okoliczności szczególne, niezależne od ubezpieczonego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że obecnie, z uwagi na stan zdrowia, nie ma możliwości podjęcia pracy. Nie ma zatem szansy na podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, szczególnie że wymaga całodziennej opieki drugiej osoby. Opiekę nad nim sprawuje matka, która jest już w podeszłym wieku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które nie tylko nie są usprawiedliwione, lecz również nie zostały w sposób poprawny sformułowane.

Skarżący kasacyjnie, zarzucając bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), powołał wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd ten w ogóle nie stosował, a jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny tak skonstruowany zarzut kasacyjny rozpoznał jako zarzut niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organ przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić, gdyż wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia zostały w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione i rozpatrzone. Odmowa zaś uwzględnienia żądania strony nie może być interpretowana jako "nienależyte wyjaśnienie sprawy". Jak wynika z materiału dowodowego, organ ustalił fakt pozostawania przez skarżącego w latach 1988-1990 i 2001-2006 bez zatrudnienia z powodu bezrobocia, ale przyjął przy tym, że w tym przypadku okoliczność ta nie stanowiła szczególnej okoliczności, o której mowa wart. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Powyższe prowadzi zaś do oceny zarzutu prawnomaterialnego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 w/w ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Jak z powyższego zatem wynika, jednym z warunków, który musi wystąpić, by Prezes ZUS mógł uwzględnić roszczenia oparte na przytoczonym wyżej przepisie, jest wystąpienie "szczególnych okoliczności". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może o takiej sytuacji świadczyć sam fakt występowania zjawiska, jakim jest bezrobocie. Fakt ten bowiem w praktyce powodowałby obowiązek przyznawania wspomnianego wyżej świadczenia – nie w drodze wyjątku – jak stanowi o tym ustawa a praktycznie – powszechnie. Sytuacja zatem osób ubezpieczonych, które opłacały przez wymagany ustawą czas składki na ubezpieczenie społeczne nie różniłaby się niczym wtedy od sytuacji osób, które takich składek nie opłacały, a fakt ten tłumaczyły okolicznością, że nie mogły znaleźć pracy z uwagi na bezrobocie.

W ocenie Sądu, okoliczność bezrobocia może zatem mieć znaczenie przy dochodzeniu świadczeń określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, ale jedynie wówczas, gdy obok tej okoliczności występowały jeszcze inne, mające w tym konkretnym przypadku istotne znaczenie (por. wyrok. z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08). Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła.

Nadmienić wypada, że powoływany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3090/01, w którym Sąd stwierdził, iż brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, został wydany w konkretnym stanie faktycznym, w którym o rentę w drodze wyjątku występowały małoletnie dzieci, których żywiciel – ojciec zmarł przedwcześnie mając zaledwie 31 lat.

Z tego powodu należy uznać, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że sam fakt pozostawania przez skarżącego kasacyjnie bezrobotnym lub podjęcie przez niego zatrudnienia dorywczego, nie uzasadniało jeszcze uznania tej sytuacji za szczególną, w rozumieniu omawianego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.