Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1989/15) oddalił skargę [...] spółki komandytowej w K. na oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie braku możliwości połączenia terenu z drogą publiczną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach w związku z wnioskiem [...] sp. k. w K. w sprawie wydania oświadczenia o dostępie do drogi publicznej [...] poprzez zjazd publiczny do działki nr [...] zlokalizowany w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej w [...], terenu obejmującego działki o nr: [...] dla potrzeb budowy na ww. terenie budynku centrum handlowego [...] na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oświadczył, iż ww. teren nie posiada możliwości połączenia z drogą publiczną powiatową (ul. [...]) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajową nr [...] i drogi powiatowej (w tym poprzez zjazd do działki nr [...]) zgodnie z przepisami o drogach publicznych.
Zdaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pas włączenia łącznicy drogi [...] do drogi powiatowej nie jest zakończony klinem, na długości którego zanika pas włączania, lecz zakończony jest faktycznie zjazdem do działki nr [...], a istniejący stan w terenie jest wynikiem uwarunkowań historycznych. Mając jednak na uwadze warunki techniczne określone w rozdziale 14 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, § 78 ust 1 w związku z § 113 ust. 7 tego rozporządzenia, zwanego dalej "rozporządzeniem", oraz regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe połączenie terenu inwestycji projektowanej na działkach o nr: [...] z drogą publiczną powiatową (ul. [...]) poprzez zjazd do działki nr [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożył wnioskodawca.
Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach podtrzymał w całości stanowisko oraz zwrócił uwagę na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Skargę na powyższe oświadczenie złożyła [...] sp. k., zarzucając mu naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej Spółki twierdzenie, że nie ma możliwości połączenia nieruchomości Spółki z ul. [...] jest błędne, a dla możliwości ustanowienia tego połączenia decydujące jest istnienie zjazdu. Przywoływane przez organ uwarunkowania historyczne lub hipotetyczny stan przyszły są z tego punktu widzenia obojętne. Z jednej strony negowana jest bowiem możliwość połączenia nieruchomości Spółki z drogą publiczną, a z drugiej strony potwierdzone jest faktyczne istnienie zjazdu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015r. nie narusza prawa, a organ nie dopuścił się naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawo budowlanego. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że nie chodzi tu o oświadczenie zgodne z faktyczną możliwością zapewnienia połączenia nieruchomości z drogą publiczną, ale możliwość takiego połączenia zgodną z przepisami prawa (ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i innymi przepisami regulującymi kwestie dróg publicznych np. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – § 113 ust 7 pkt 1).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że istniejące połączenie drogi z działką nr [...]. Działki Spółki przylegają do pasa drogowego drogi ekspresowej nr [...] oraz drogi powiatowej (uprzednio drogi wojewódzkiej nr 942) w obszarze bezkolizyjnego skrzyżowania drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej - węzeł drogowy "[...] ". Jak zauważył Sąd, każdy wjazd czy wyjazd z nieruchomości na drogę zmniejszają płynność ruchu samochodowego. Zatrzymywanie się samochodów osobowych i dostawczych (na działkach Spółki planowany jest obiekt handlowo – usługowy – sprzedaż mebli, artykułów budowlanych, ogrodniczych z parkingiem na 171 miejsc postojowych), a następnie włączanie się do ruchu powoduje realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prawidłowo zatem przyjął Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje nie tylko obszar samego skrzyżowania, ale obejmuje odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyśpieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania (długości odcinków opóźniania i przyśpieszania - § 66 i następne ww. rozporządzenia).
Nadto Sąd wskazał, że zjazd do działki nr [...] istnieje od lat osiemdziesiątych XX w i powstał dla obsługi komunikacyjnej nieistniejącego już zajazdu "[...]" i przed przejęciem w zarząd GDDKiA pełnego węzła "[...] ". Przed przejęciem tego węzła nastąpiła przebudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej projektowanej docelowo jako ciąg drogi [...] bez przebudowy wspomnianego zjazdu. Wskazując natomiast na art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Sąd stwierdził, że istniejący legalny zjazd do dawnego zajazdu "[...]" nie może oznaczać automatycznie zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej dla dużego obiektu handlowo – usługowego z parkingiem na 171 miejsc postojowych.
Sąd pierwszej instancji na marginesie podniósł również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Bielska – Białej z dnia 21 grudnia 1999 r. w § 3 dla terenów oznaczonych symbolami: 1UH, UTD, 3ZP, 4ZP, 2ZP, 5ZP (w tym terenów objętych inwestycją) ustala obsługę komunikacyjną poprzez zjazdy z ulicy [...] zlokalizowane poza oddziaływaniem węzła i skrzyżowań z ulicami poprzecznymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. k. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia oraz w zw. z § 3 ust. 2.2. pkt a) uchwały nr XXII/253/99 Rady Miejskiej Bielska – Białej z dnia 21 grudnia 1999 r., a to poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ błędnie ustalił, że istniejący w danym terenie zjazd z nieruchomości skarżącej pozostaje w zasięgu oddziaływania węzła drogowego "[...]";
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a to poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ nie ustalił w zaskarżonym oświadczeniu, jaki jest zasięg oddziaływania węzła drogowego "[...]" oraz czy możliwe jest zgodne z prawem połączenie nieruchomości skarżącej z drogą publiczną w innych – niż istniejący w danym terenie zjazd z drogi publicznej – miejscach nieruchomości skarżącej,
- 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia oraz w zw. z § 3 ust. 2.2. pkt a ww. uchwały, a to poprzez oddalenie skargi, mimo że skarga ta winna zostać uwzględniona wobec naruszenia przez organ powołanych powyżej przepisów.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie albo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego oświadczenia organu i uznanie w trybie art. 146 § 2 P.p.s.a. obowiązku organu polegającego na złożeniu oświadczenia o możliwości połączenia nieruchomości skarżącej z drogą publiczną, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Do skargi dołączono pismo Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 16 września 2015 r., wyciąg z pisma GDDKiA z dnia 5 sierpnia 2014 r., decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2001 r., pisma Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia 2 kwietnia 2002 r., pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 1 lutego 2002 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcę drogi krajowej w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane pozytywnego oświadczenia o możliwości połączenia działek wnioskodawcy z drogą publiczną, w sposób zgodny z przepisami o drogach publicznych, w okolicznościach sprawy nie było możliwe. Słusznie bowiem organ stwierdził, że takie połączenie komunikacyjne godziłoby w bezpieczeństwo ruchu na drodze i z tego powodu nie mogło być zaakceptowane przez zarządcę drogi.
Podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania ze swej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.
W odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości, podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Dokonując oceny możliwości połączenie danej nieruchomości zjazdem z drogi krajowej, organy administracji muszą kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W przedmiotowej sprawie dotyczącej wydawania przez zarządcę drogi - w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane - oświadczenia o możliwości połączenia działek skarżącej Spółki z drogą ekspresową, zarządca drogi zobowiązany był przede wszystkim uwzględniać potrzeby zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zasadnie argumentował, że istniejący zjazd z drogi ekspresowej na działkę nr [...] w oparciu ustanowiony w przeszłości zjazd o nazwie "[...]" nie uzasadniał wyrażenia stanowiska o możliwości połączenia z drogą publiczną. Taki sposób korzystania z tego zjazdu nie jest bezpieczny dla ruchu drogowego w ramach węzła drogowego "[...]". Pas włączenia łącznicy drogi [...] do drogi powiatowej nie jest zakończony klinem, lecz zakończony jest faktycznie zjazdem do działki nr [...].
Zgodnie z przepisem § 113 ust. 7 rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:
- 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,
- 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,
- 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,
- 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,
- 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
Sformułowanie powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, jest niedopuszczalne. Do miejsc takich rozporządzenie przykładowo zaliczyło obszar oddziaływania skrzyżowania oraz węzła. Należy mieć na uwadze, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszar oddziaływania skrzyżowania lub węzła" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi.
W stanie faktycznym sprawy właśnie tego rodzaju negatywna przesłanka wystąpiła: obszar oddziaływania węzła wyznacza okoliczność istnienia łącznicy z drogi [...]. Ponieważ wniosek spółki [...] dotyczy oświadczenia o połączeniu z drogą publiczną poprzez zjazd do działki nr [...] znajdujący się w obszarze oddziaływania węzła, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.
Dodać też należy, że nie mogły być uznane za trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim skarga nie precyzuje na czym naruszenie owych postanowień planu miałoby polegać. Ponadto art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b. Prawa budowlanego stanowił o oświadczeniu właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Nawet jeśliby przyjąć, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące lokalizacji dróg publicznych są przepisami o drogach publicznych, w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b Prawa budowlanego, to postanowienia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Bielska-Białej z dnia 21 grudnia z 1999 r. nie wskazują na obsługę komunikacyjną tego obszaru od strony dawnego zjazdu "[...]". Zatem również z tego względu skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.