Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 23 IX 2004 r. sygn. akt WSA/Kr 759/04, oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wyroku Sad podniósł, że dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], udzielił A. C. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 60 zł przez okres dwóch miesięcy, z przeznaczeniem na zakup żywności. Organ wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdziła zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego w rozumieniu art. 31 ustawy o pomocy społecznej.
A. C. odwołał się od powyższej decyzji. Domagał się w nim uchylenia decyzji organu I instancji oraz przyznania zasiłku okresowego w wysokości 300 zł przez okres 6 miesięcy. Zarówno bowiem kwota przyznanego mu zasiłku, jak i okres, na jaki został przyznany, są nieadekwatne do trudnej sytuacji skarżącego.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że łączny dochód rodziny skarżącego wynosi 801.02 zł, a kryterium dochodowe tej rodziny wyliczone zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – 862 zł. Dlatego też organ uznał, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku okresowego w wysokości 60 zł. Działając w granicach przyznanego mu ustawą uznania, organ I instancji przyznał pomoc w wysokości odpowiadającej górnej granicy określonej przez ustawę oraz na okres określony w zaskarżonej decyzji, gdyż tak ocenił swoje możliwości.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. c., który domagał się jej uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną.
Sąd podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 14 zł na rodzinę. Wynika to stąd, że zarówno czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego rozmiary ustala organ. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku okresowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie art. 31 ustawy z dnia 29 XI 1990 r. o pomocy społecznej. Sztywno określona jest tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, ale może też być niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym, a dochodem. Jak wynika z analizy akt sprawy, organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego.
Ustalono, iż rodzina skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, osiągnęła dochód w wysokości 801,02 zł natomiast kryterium dochodowe tej rodziny wynosi 862 zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego została ustalona w maksymalnej wysokości, jaka w obowiązującym stanie prawnym mu przysługiwała (wysokość kryterium dochodowego rodziny minus wysokość uzyskiwanego faktycznie dochodu). Oczekiwanie osoby korzystającej z pomocy społecznej, iż winna otrzymywać świadczenia pieniężne z pomocy społecznej w żądanej przez siebie wysokości i na wskazany przez siebie czasokres, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zakres przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej, ich wysokość i okres na jaki są przyznawane wyznaczają obowiązujące normy prawa, możliwości finansowe organów oraz okoliczności uzasadniające przyznanie takiej pomocy.
Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. Samo żądanie prawa skarżącego przeprowadzenia rozprawy oraz nieprzeprowadzenie jej przez organ, nie stanowiło uchybienia procedury administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Rozprawę administracyjną organ przeprowadza bowiem w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, bądź osiągnięcie celu wykonawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w tej sprawie.
Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podzielił Sąd natomiast zarzut skarżącego dotyczący nieuzasadnionego żądania przez organ I instancji, pisemnej rezygnacji przez zainteresowanych z prawa złożenia odwołania od wydanej przez ten organ decyzji. Żadne przepisy nie upoważniają organu do takiej praktyki.
Podsumowując swe rozważania Sąd stwierdził, że przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 60 zł na okres dwóch miesięcy było uzasadnione i nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę kasacyjną wniósł A. c., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata R. N., zaskarżając wyrok ten w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, poprzez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 4 V 1999 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem dotkniętej rygorem nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa,
- z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 31 ust. 3 ustawy z 29 XI 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm. obowiązującej w dacie wydania decyzji) poprzez uznanie, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organ I instancji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Strona skarżąca podnosi, że WSA w Krakowie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, pomijając normę art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Z przepisu tego wynika, że Sąd winien uwzględnić skargę na decyzję i stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdza się nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego.
Organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącego był natomiast Wojewoda Świętokrzyski. Jak bowiem wynika z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w obu instancjach, przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej. Skarżący podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej nie wskazywała organu wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego, realizującymi zadania z zakresu administracji rządowej, który byłby właściwy do rozpoznania odwołania w tego rodzaju sprawach, co sprawia, że właściwość organu wyższego stopnia należy określić w oparciu o zasady ogólne. W powyższej kwestii, na tle analogicznego stanu faktycznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 XII 1999 r. I SA 1056/99 (niepubl.) stwierdzono, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania zasiłku okresowego jest Wojewoda, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący zaznaczył, że powyższy wyrok dotyczył sprawy rozpoznawanej w tym samym czasie co jego, a zatem stan prawny znajdujący zastosowanie w obydwu sprawach jest identyczny. Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 30 VI 1999 r. sygn. akt I SA 633/99 rozstrzygającym spór kompetencyjny wskazując wojewodę, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji organu gminy dotyczącej zasiłku okresowego.
Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący co sprawia, że ich naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji powoduje jej nieważność.
Już zatem z tego powodu zaskarżony wyrok winien zostać uchylony.
Kierując się ostrożnością procesową, strona skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącego, WSA w Krakowie naruszył ten przepis sankcjonując stanowisko organu administracji o przyznaniu świadczenia okresowego na okres dwóch miesięcy. Za nietrafne więc uznał skarżący stanowisko Sądu, że organ nie przekroczył w tym przypadku granic uznania administracyjnego. O ile można podzielić argumentację wskazującą na zasadność przyznania skarżącemu świadczenia w wysokości 60 zł, co wynika wprost w określonych w ustawie granic przyznawanej pomocy, to nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem przyznania tego świadczenia na okres zaledwie dwóch miesięcy.
Przyznanie świadczenia na zaledwie dwa miesiące sprawia, że pomoc ta nie miała w istocie charakteru świadczenia okresowego ale była jednorazową zapomogą przeznaczoną na zakup żywności. Natomiast sytuacja dochodowa rodziny skarżącego wskazywała niewątpliwie, że konieczność udzielenia pomocy tej rodzinie obejmowała okres znacznie dłuższy aniżeli tylko dwa miesiące. Twierdzenie organu, iż o przyznaniu świadczenia na omawiany okres decydowały możliwości finansowe, nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, forma i rozmiar pomocy społecznej powinny być adekwatne do okoliczności uzasadniających jej przyznanie. W tym przypadku okres na jaki przyznano świadczenie z pomocy społecznej skarżącemu nie był adekwatny do okoliczności sprawy i stąd świadczenie miało bardziej charakter jednorazowej zapomogi niż świadczenia okresowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. C. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 IX 2004 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za chybiony uznać należy postawiony w podstawie kasacyjnej omawianej skargi zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek niestwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 4 V 1999 r., mimo, iż została – zdaniem skarżącego – wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, iż po 1 I 1999 r. wojewodowie, a nie samorządowe kolegia odwoławcze były organami właściwymi do rozpoznawania odwołań od decyzji wydawanych przez organy pomocy społecznej w sprawach dotyczących zasiłków okresowych, znalazł odzwierciedlenie w kilkunastu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych w 1999 r. w tego rodzaju sprawach. Od kilku z tych orzeczeń zostały wniesione rewizje nadzwyczajne przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego m.in. od wyroku NSA z 30 XI 1999 r. sygn. akt I SA 741/99 i I SA 1529/99. W wyniku rozpatrzenia wzmiankowanych rewizji nadzwyczajnych, Sąd Najwyższy zajął w omawianej materii odmienne niż NSA stanowisko. I tak np. w wyroku z 18 V 2001 r. sygn. akt III RN 99/00, Sąd Najwyższy wyrażając pogląd, że to samorządowe kolegia odwoławcze, a nie wojewodowie są właściwe do rozpoznania odwołań od decyzji dotyczących zasiłków okresowych podniósł, że art. 17 pkt 1 kpa, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy z 29 XII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa stanowi, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia (a więc i organami odwoławczymi) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, są "samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej". Równocześnie z dniem 1 I 1999 r. weszła w życie ustawa z 18 XII 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, na podstawie której samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (a więc również realizowanych jako zadania z zakresu administracji rządowej), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s.k.o., w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o.). Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s.k.o. pełniący funkcję przepisu intertemporalnego stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w życie z dniem 1 I 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właściwości s.k.o., rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedynie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. (tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zaliczone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego), które zostały "wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy". Oznacza to – zdaniem Sądu Najwyższego (a contrario), że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s.k.o., ustawodawca przesądził o tym, iż od dnia 1 I 1999 r. we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że postępowanie w określonej, indywidualnej sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte przed dniem 1 I 1999 r. i do dnia 31 XII 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną – tylko w takim wypadku organem wyższego stopnia właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji, także po dniu 1 I 1999 r. pozostawał nadał właściwy miejscowo wojewoda (w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca). Sąd Najwyższy podkreślił, że jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie było to, że we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego od dnia 1 I 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba, że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej (art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o – w obu wypadkach w wersji obowiązującej od 1 I 1999 r. Przepis art. 7 pkt 4 ustawy z 5 VI 1998 r. o administracji rządowej w województwie – dotyczący wojewodów jako organów wyższego stopnia (w wersji obowiązującej w dniu 1 I 1999 r.) nie mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przyczyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformułowany w sposób generalny ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawiązywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 kpa obowiązującej do 31 XII 1998 r. – "wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" – i w konsekwencji po wejściu w życie z dniem 1 I 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 1 kpa była z nią po prostu sprzeczna. Natomiast ustawa z 29 XI 1990 r. o pomocy społecznej w wersji obowiązującej w dniu 1 I 1999 r. (i nadal) nie zawierała przepisu, który stanowiłby, iż w sprawach dotyczących zasiłku okresowego, czyli w indywidualnych sprawach z dziedziny tzw. zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych gminie – (art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w swym orzecznictwie stanowisko zaprezentowane w przedmiotowej materii przez Sąd Najwyższy. Stąd też niezakwestionowanie przez Sąd I instancji, że jako organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], należy w świetle powyższych rozważań uznać za prawidłowe.
Za niezasadny uznać też trzeba postawiony w drugiej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 31 ust. 3 ustawy z 29 XI 1990 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Cytowany przepis stanowi, że okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną przyznaje, że wysokość ustalonego mu przez organ pomocy społecznej świadczenia (zasiłku okresowego), została określona prawidłowo zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z 29 XI 1990 r. o pomocy społecznej, kwestionuje natomiast okres na jaki świadczenie to uzyskał uznając, że nie jest on adekwatny do potrzeb rodziny. Z powołanego przepisu wynika, że to organ administracyjny ustala okres na jaki przyznaje zasiłek okresowy kierując się okolicznościami sprawy. Z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że sporny zasiłek okresowy został skarżącemu przyznany z urzędu. Organ pomocy społecznej przeprowadzając wywiad środowiskowy w związku ze złożonym w dniu 26 II 1999 r. wnioskiem o przyznanie pomocy na zakup skrzypiec dla syna skarżącego K. C. ustalił, że rodzinie z uwagi na trudną sytuację materialną brakuje też środków na zakup żywności.
W związku z tym przeprowadzający wywiad Pracownik Socjalny 5 III 1999 r. zgłosił wniosek, by przyznać rodzinie skarżącego pomoc w formie zasiłku okresowego na miesiąc marzec i kwiecień 1999 r. w kwocie po 60 zł na zakup żywności. Odrębnego wniosku A. C. w tym względzie w aktach – poza wnioskiem o pomoc na zakup skrzypiec – nie ma.
Uwzględniając wniosek Pracownika Socjalnego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z [...] przyznał A. C. zasiłek okresowy w maksymalnej, przysługującej wysokości na okres dwóch miesięcy. Przyznanie skarżącemu przedmiotowego świadczenia na dwa miesiące, w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej prawa nie narusza, tym bardziej, że w tym zakresie nie było żądania strony ani co do wysokości świadczenia, ani czasokresu na jaki je chce otrzymać. Dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący skonkretyzował swe żądanie domagając się zasiłku w kwocie 300 zł miesięcznie przez okres co najmniej pół roku. W okolicznościach tej sprawy zatem nie można uznać, że organ udzielając skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego na dwa miesiące, działał niezgodnie z postanowieniami ar. 31 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nadto wnoszący skargę kasacyjną mógł wystąpić po upływie okresu na jaki otrzymał przedmiotowe świadczenie o przyznanie kolejnego zasiłku.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony skargę kasacyjną wyrok oddalający skargę sądowoadministracyjną A. C. jest zgodny z prawem.
Z tego też względu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd nie odniósł się do wniosku pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, ponieważ wniosek w tym względzie nie odpowiadał wymogom określonym w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 IX 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.