Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 392/06, oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17, 24 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w związku z opieką nad córką S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. S. Prezydent Miasta R. wydał w dniu [...] decyzją odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego we wskazanym okresie wskazując w uzasadnieniu, iż zmienione wyrokiem Sądu Okręgowego w R. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. (ważne do 30 kwietnia 2005 r.), nie jest kontynuacją poprzedniego orzeczenia tego Zespołu z dnia [...] marca 2003 r. (ważne do 31 marca 2004 r.), bowiem różnią się ustaleniami co do konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że wyrok Sądu z dnia 9 czerwca 2005 r. został wykonany przez przyznanie K. S. decyzją z dnia [...] ([...]) świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2005 r., natomiast brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia w okresie od 1 października 2003 r. do 30 kwietnia 2005 r., o co wnosiła odwołująca się.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. S. zarzuciła, że nie został wykonany wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...] "za okres od 25.03.2004 r. do 30.04.2005 r." Podała, że przez ten okres pobierała zasiłek pielęgnacyjny, gdyż dziecko było zaliczone do osób niepełnosprawnych, tylko bez wskazania pkt 8 i od tego się odwoływała. Zasiłek stały pobierała od 1 października 2000 r. do 30 września 2003 r., od 1 maja 2005 r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Stwierdziła, że złożony przez nią w MOPS-ie w 2000 r. wniosek o przyznanie zasiłku stałego i opłatę składek emerytalno-rentowych obowiązywał w marcu 2004 r., a także i później, gdyż nie było zakończone postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę K. S. stwierdził, iż istotą w sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane K. S. w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. - w związku z opieką nad dzieckiem (córką S.). Sąd wskazał, że podstawę prawną świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast - jak stanowi art. 24 ust. 3a - w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego.
Celem regulacji zawartej w przywołanym wyżej przepisie jest bez wątpienia zachowanie ciągłości w pobieraniu określonych świadczeń zależnych od niepełnosprawności.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach.
Świadczenie pielęgnacyjne jest więc kontynuacją uprawnienia związanego z niepełnosprawnością występującego w postaci zasiłku stałego. Przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy także możliwości uzyskania świadczenia rodzinnego na zasadzie ciągłości wcześniej przyznanego świadczenia "pomocowego" (np. zasiłku stałego, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2005 r. SA/Rz 798/04).
Sąd zauważył, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozważyły możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem postanowień cyt. wyżej art. 58 ust. 1, wobec jednakże potwierdzenia przez skarżącą, iż w dniu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie otrzymywała zasiłku stałego, nie można im ostatecznie przypisać zaniedbania dającego podstawę do uznania, że wydane decyzje naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie.
W zgodnej natomiast ocenie organów obu instancji, skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 31 marca 2004 r. z tego powodu, że "brak jest ciągłości wydawanych orzeczeń w zakresie niepełnosprawności córki S. łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Pogląd taki, w świetle wcześniejszych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pełni zaakceptował.
Jak wskazał Sąd, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2002 r. (nr sprawy [...]) Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. S. - córka skarżącej została zaliczona do osób niepełnosprawnych łącznie ze wskazaniami konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, a orzeczenie to zostało wydane do dnia 31 marca 2003 r. Następnie orzeczeniem z dnia [...] marca 2003 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta R. zaliczył S. S. (do dnia 31 marca 2004 r.) do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, iż nie wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2003 r. (nr sprawy [...]) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, zaś wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV U 860/03 zostało oddalone odwołanie skarżącej od powyższego orzeczenia, a wniesioną przez nią od powyższego wyroku apelację oddalił Sąd Okręgowy w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt IV Ua 48/04.
Kolejnym orzeczeniem, wydanym do dnia 30 kwietnia 2005 r., Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta R. w dniu 26 kwietnia 2004 r. zaliczył S. S. do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, iż nie wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przy czym skorzystanie przez skarżącą z trybu odwoławczego doprowadziło do uzyskania w dniu [...] czerwca 2005 r. wyroku Sądu Okręgowego w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...], który zaliczył S. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałego współdziałania opiekuna dziecka w procesie rehabilitacji.
Zmienione wspomnianym wyżej wyrokiem orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie może być - w trafnej ocenie organów orzekających w sprawie - uznane za kontynuację poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, tj. orzeczenia z dnia [...] marca 2003 r., bowiem orzeczenia te zawierają w swej treści odmienne wskazania co do konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż przez organy administracji nie został wykonany wspomniany wcześniej wyrok z dnia [...] czerwca 2005 r. Sądu Okręgowego w R.. Stosownie do decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] wykonany r. ([...]) - uznano kontynuację orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania dla Miasta R. z dnia [...] sierpnia2005 r. z poprzednim orzeczeniem tego Zespołu, tj. z dnia [...] kwietnia 2004 r. przyznane zostało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 maja 2005 r., co Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe.
Zdaniem Sądu, nie można było uznać, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły prawo w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) skarga została oddalona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia przyjęcie kontynuacji Orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. z poprzednim orzeczeniem tego Zespołu z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednym z podstawowym problemów do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisu art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego.
Przepis ten został dodany do przedmiotowej ustawy 1 czerwca 2005 r., z tym że obecny tekst został dodany 14 stycznia 2006 r. Nowelizacja z 2005 r. w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia.
Skarżąca podkreśliła, że wniosek skarżącej o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy, gdy obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Na jej podstawie skarżąca otrzymywała zasiłek stały. Wynikające z obecnej ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne jest także zgodnie ze stanowiskiem Sądu kontynuacją zasiłku stałego, który otrzymywała skarżąca.
Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i orzeczenie, od którego odwołała się do sądu powszechnego skarżąca powstały pod rządami poprzednich przepisów, które nie zawierały przepisu tożsamego z obecnie obowiązującym ww. art. 24 ust 3a. Z uwagi na odwołanie się skarżącej do sądu upłynął długi okres czasu, w którym nastąpiła zmiana przepisów, co nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżącej.
Zgodnie z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego prawo nie działa wstecz. Taka zasada wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP. Natomiast zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie i przyjęta tam interpretacja przepisu art. 24 ust 3a przedmiotowej ustawy powoduje, że ta zasada została naruszona. Skoro bowiem w czasie składania przez skarżącą wniosku o ustalenie niepełnosprawności nie istniał przepis tożsamy z art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie można uznać, że orzeczenie o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2004 r., zmienione wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie może stanowić podstawy do przyjęcia kontynuacji z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2005 r., tj. obecnie obowiązującego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wobec tego, że nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Wniesiona przez pełnomocnika K. S. skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jej wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zarzut ten dotyczył art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie Sądu pierwszej instancji polegało na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia przyjęcie kontynuacji orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. z poprzednim orzeczeniem tego Zespołu z dnia [...] kwietnia 2004 r. Tak sformułowany zarzut uznać należało za całkowicie chybiony. Przede wszystkim wskazane orzeczenia dotyczą innych okresów niż ten, którego dotyczyły wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje, nie były więc oceniane zarówno przez organy rozpatrujące wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką S. w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Na marginesie zaś zauważyć trzeba, że w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej organy przyjęły kontynuację poprzedniego orzeczenia, co odzwierciedla złożona do akt sprawy przez K. S. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...].
Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 24 ust. 3a powołanej ustawy nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia reguł interpretacyjnych i nie narusza art. 2 Konstytucji RP. Podnieść należy, że choć w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 z jej motywów wynika, że w istocie kwestionowana jest prawidłowość ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i trafność ocen, jakie są ich następstwem. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi nie może jednak wypowiadać się w tym zakresie, skoro zarzuty takie nie zostały podniesione.
Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego oznacza, że wnoszący ten środek prawny nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Ustalenia te uzasadniały przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie art. 24 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej i odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r., uznając że orzeczenie z dnia 26 kwietnia 2004 r. nie jest kontynuacją orzeczenia z dnia 19 marca 2003 r. Stanowisko Sądu w tym względzie, obszernie umotywowane, nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami, natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.