Uzasadnienie
I OSK 925/08
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Główny Policji zobowiązał M. M. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 23 maja 2007 r. odrzucił ją z przyczyn formalnych.
W dniu 31 lipca 2007 r. M. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonym decyzjom zarzucił obrazę przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie art. 95 ust. 3 i 4 oraz art. 97 ust.
- Zarzucił, że w sytuacji gdyby jego rodzice nie byli funkcjonariuszami, lecz zwykłymi obywatelami, to po ich śmierci wstąpiłby w stosunek najmu przedmiotowego lokalu, w którym zamieszkiwał wraz z rodzicami od dziecka. Obecnie ma 52 lata i jego dochody uniemożliwiają mu kupno innego mieszkania. Kwestionował także zarzut nieużytkowania przedmiotowego lokalu przez ostatnich kilka lat, tłumacząc, że jest pilotem wycieczek zagranicznych, stąd też często przebywał poza krajem. Pracował także jakiś czas za granicą, jednakże jego centrum życiowe zawsze koncentrowało się w tym właśnie lokalu.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] października 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...]lutego 2007 r.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym M.M. w całości podtrzymał argumenty i zarzuty podniesione w piśmie inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...]listopada 2007 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na które powołuje się strona, ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
W ocenie organu, brak było w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji. Decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydana została na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, iż w przypadku zajmowania lokalu pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, wydaje się decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. M. M. zajmował przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Nie spełniał żadnej z przesłanek z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), uprawniających do przydziału lokalu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji, zarzucając jej nieuwzględnienie okoliczności rażącego naruszenia prawa w decyzjach z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] lutego 2007 r., polegającego na obrazie art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego fakt długotrwałego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu daje mu uprawnienia do uzyskania przydziału lokalu i organ powinien mu lokal ten przydzielić.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że argumentacja skarżącego sprowadzała się do oceny przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z punktu widzenia innego traktowania zstępnego funkcjonariusza, który posiadał prawo do zamieszkania w danym lokalu, od zstępnego innej osoby cywilnej, która posiadała takie prawo, w przypadku śmierci osób dysponujących prawem do lokalu.
W ocenie Sądu I instancji porównanie to było chybione, dotyczyło bowiem innych stanów prawnych i innych uprawnień do korzystania z lokalu. Nie uwzględniało faktu, iż rodzice skarżącego posiadali administracyjny przydział lokalu mieszkalnego w związku ze służbą (wojsko, milicja). Takie uprawnienie do mieszkania jest bardzo słabym tytułem, zaś przeniesienie tego uprawnienia na inne osoby jest ściśle określone (art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Skarżący nie negował okoliczności, iż nie spełniał takich przesłanek, niezbędnych do uzyskania przydziału przedmiotowego lokalu, a swoje uprawnienia do lokalu wyprowadzał z samego faktu wspólnego zamieszkiwania z rodzicami. Przesłanka ta nie mogła, w ocenie Sądu I instancji, implikować przyznania prawa do zamieszkania i nie stanowiła żadnego tytułu prawnego do dalszego zajmowania tego lokalu. W takiej sytuacji organ, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, miał obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu przez skarżącego. Zatem decyzja nie naruszała rażąco prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. skargę kasacyjną wniósł M. M. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że przepisy te nie dają podstaw do przyznania lokalu zastępczego funkcjonariuszowi, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia winna prowadzić do odmiennego wniosku, zaś rozstrzygnięcie Sądu było wynikiem błędnej i nieuprawnionej oceny przepisów prawa.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 28 kwietnia 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że prawidłowa wykładnia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów daje mu prawo do przedmiotowego lokalu. Dodał także, że to nie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji jest prawnym właścicielem lokalu, lecz Gmina Bielany. MSWiA jest jedynie dysponentem tego lokalu. Skarżący powołał się ponadto na art. 691 § 1 i art. 695 § 1 kc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia wniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie mogły one przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu.
Zauważyć przede wszystkim należy, że przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i taki był przedmiot kontroli sądowej.
Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem konstrukcja złożonej przez stronę skargi kasacyjnej zakłada, iż obowiązkiem Sądu I instancji było skontrolowanie legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Argumenty autora skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie dają podstaw do przyznania mu lokalu zastępczego. Sąd I instancji prawidłowo natomiast ocenił, że organy obu instancji niewadliwie uznały, iż w sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały zatem postawione w prawidłowy sposób, nie odnoszą się bowiem w żaden sposób do zaistnienia, bądź nie, przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Skoncentrowały się one jedynie na kwestionowaniu wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do wydania ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r.
Wskazać należy również, że strona skarżąca postawiła w skardze kasacyjnej jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego. Oznacza to, iż dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności podniesionego zarzutu, miarodajnym jest stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Skarżący nie przedstawił w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, kwestionującego ustalenia Sądu I instancji, przyjęte za punkt wyjścia do zastosowania przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności. Skoro zatem w niekwestionowanym przez kasatora stanie faktycznym ustalone zostało, że strona nie jest osobą, której przysługiwało prawo do lokalu, Sąd I instancji zasadnie uznał kontrolowaną decyzję za prawidłową.
Jednocześnie, niezależnie od wskazanych przyczyn uznania skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną, jedynie na marginesie podnieść należy, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, nakazującej skarżącemu opróżnienie lokalu mieszkalnego. Nie zaistniała przede wszystkim przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, czy też rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące okresu jego zamieszkania w przedmiotowym lokalu, który od dzieciństwa zajmował wraz z rodzicami, czy też brak innego mieszkania, nie mogą stanowić przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie można w oparciu o nie zanegować legalności nie tylko decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej opróżnienie lokalu, ale i samej decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał. Aspekty te mogą mieć co najwyżej znaczenie na etapie wykonywania decyzji o opróżnieniu lokalu, w którym to postępowaniu stronie przysługuje prawo czynnego udziału i otrzymywania pouczeń o ewentualnych przysługujących środkach zaskarżenia.
Pozostaje poza sporem, że skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek ustawowych, które gwarantują posiadanie mieszkania po śmierci pierwotnie uprawnionego do jego zamieszkania, tzn. nie był i nie jest funkcjonariuszem Policji, nie posiada uprawnień do policyjnej renty rodzinnej oraz nie jest członkiem rodziny wymienionym w art. 89 ustawy o Policji. W żaden zatem sposób przy wydawaniu decyzji nakazującej opróżnienie lokalu nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, a także art. 97 ust. 5 ustawy o Policji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Oddalając z kolei wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie od M. M. kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się tym, że Minister nie wykazał, aby jakiekolwiek koszt zostały przez niego poniesione.