Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 735/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi R. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., R. G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – K. G. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie którego K. G. został zaliczony do osób niepełnosprawnych do dnia [...] września 2022 r. ze wskazaniem konieczności: stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto wnioskodawca przedłożył także: decyzję o wysokości opłacanego podatku rolnego, z której wynikało, że był on właścicielem [...] ha przeliczeniowych, odcinek z KRUS potwierdzający, że podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz oświadczenie, w którym podał, że oprócz pracy w gospodarstwie rolnym nigdzie nie pracuje a rezygnuje z poszukiwania pracy z powodu opieki na niepełnosprawnym synem.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy M.- działając na podstawie art. 17 i art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.) - odmówił uwzględnienia w/w wniosku, podnosząc, że ze złożonych dokumentów wynika, iż R. G. prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnym. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż wnioskodawca sam oświadczył, że oprócz gospodarstwa rolnego nigdzie nie pracuje i rezygnuje z poszukiwania pracy z powodu opieki nad synem. W sytuacji zatem, gdy nigdy nie pracował poza gospodarstwem rolnym i nie poszukiwał pracy – zdaniem Wójta - brak było podstaw do uznania, iż zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podkreślił przy tym, że praca wykonywana przez rolnika w gospodarstwie rolnym nie stanowi zatrudnienia - w rozumieniu art. 3 pkt 22 ww. ustawy – a tym samym fakt ten wykluczał go z możliwości otrzymania ww. świadczenia. W niniejszym zatem przypadku nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy.
Na skutek wniesionego przez R. G.o odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.
Organ odwoławczy – powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) - stwierdził, iż wprawdzie Wójt prawidłowo przyjął, że wnioskodawca nie spełniał jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, to jednak powyższe wynikało przede wszystkim z faktu, iż był on rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że posiadanie przez niego niewielkiego gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy organ nie zbadał, czy gospodarstwo to przynosiło jakikolwiek dochód, czy istniała rzeczywista konieczność sprawowania przez skarżącego stałej opieki na niepełnosprawnym synem i żoną oraz nie wziął pod uwagę, że skarżący nie może podjąć żadnego zatrudnienia sprawując tę opiekę;
- - art. 7, 8, 77 k.p.a. w zw. z art. 18 i 71 Konstytucji RP, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie pogłębiające zaufania do organów państwa w sytuacji, gdy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności, winna być zapewniona szczególna pomoc choremu dziecku a także żonie – zgodnie z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż przesłanki oceny, czy skarżącemu przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne wynikały z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie kwestionując, wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), poglądu, iż brak jest podstaw do przyznania rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd zauważył jednak, że ocena, czy skarżący był rolnikiem, była w tym przypadku przedwczesna.
Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał jedynie stwierdzić, że skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że prowadził je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było zaś niezbędne do zakwalifikowania skarżącego jako rolnika - w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.). Na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą bowiem składać się różne czynności, lecz – zdaniem Sądu - nie zwalniało to organów od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący podnosił, że nie pracuje i nigdy nie pracował bo ma żonę chorą na epilepsję a dziecko wymaga całodobowej opieki. Fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie był – w ocenie Sądu - równoznaczny z jego prowadzeniem i osiąganiem dochodów. Skarżący twierdził bowiem, że nie prowadzi gospodarstwa a dochód osiągany z tego gospodarstwa był zerowy.
Sąd zwrócił również uwagę, iż fakt, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreślał możliwości uzyskania przez niego przedmiotowego świadczenia. Z treści art. 6 ust. 2b w zw. z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) wynikało bowiem wyłącznie, iż wójt, burmistrz lub prezydent opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, wyłącznie w sytuacji, gdy nie podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Okoliczność ta była zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotnym – zdaniem Sądu – w niniejszym przypadku pozostawało również, że powoływana wyżej uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. została podjęta w innym, niż zaskarżona decyzja, stanie prawnym. Zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2013 r. dotyczące brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych eliminowały, jako przesłankę negatywną, "podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów". Przesłanka ta nie była zatem istotna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej właścicielem gospodarstwa rolnego. Z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r., organ II instancji nie powinien zatem – jak podkreślił Sąd - automatycznie powoływać się na treść ww. uchwały.
Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, że organy obu instancji nie tylko wydały decyzje z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz, orzekając na podstawie niepełnego materiału dowodowego, naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.
W związku z powyższym Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej ustaliły, czy skarżący faktycznie posiadał status rolnika - w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej - ustaliły, przeprowadzając wywiad środowiskowy, czy skarżący nie podjął lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a w szczególności art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r, poz.1456), poprzez przyjęcie, że sam fakt, iż wnioskodawca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS, nie daje podstawy do odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.;
- 2. przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że koniecznym w sprawie było przedłożenie dowodu na okoliczność, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo osobiście na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie do zakwalifikowania go jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że fakt sprawowania przez R. G. opieki nad niepełnosprawnym synem, K. G., nie upoważniał go do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy był on rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) wskazując, że tego rodzaju okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego - na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium zwróciło uwagę, iż z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, że R. G. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, w sytuacji, gdy jest ubezpieczony w KRUS, płaci podatki z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego oraz składki ubezpieczeniowe z tego tytułu.
Jednocześnie – zdaniem organu – nie było koniecznym w niniejszym przypadku przeprowadzenie na tę okoliczność wywiadu środowiskowego celem ustalania, czy wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Opłacanie bowiem przez skarżącego składek na KRUS świadczyło – z uwagi na treść art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2013.poz. 1403) - o tym, iż zadeklarował on, że prowadzi gospodarstwo rolne. Okoliczność zaś, że nie prowadzi w tym gospodarstwie prac pozostawał dla powyższej oceny bez znaczenia w sytuacji, gdy w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowane przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych - z punktu widzenia gospodarczego - działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej.
Kolegium zwróciło również uwagę, iż dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2013 r., nie rzutowała w niniejszym przypadku na zastosowane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/12) podjętej w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Dokonana bowiem tą ustawą nowelizacja, choć istotnie zmodyfikowała przesłanki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nie wpływała na przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.1456) oraz naruszeniu przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutu procesowego wskazać trzeba, że nie został on poprawnie sformułowany, gdyż zarzucał on Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie nie tyle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a przepisów procedury administracyjnej, którą stosują organy. Tym niemniej, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. winien być w tym przypadku rozumiany w ten sposób, iż – zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji wadliwie uznał, że w toku postępowania przed organem doszło do naruszenia w/w przepisów. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, fakt ten został bowiem spowodowany nienależytym przeprowadzeniem przez organy obu instancji postępowania dowodowego, co w niniejszym przypadku miało dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie, gdyż rzutowało na dokonaną w toku postępowania administracyjnego ocenę, czy R. G. był rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji nie było jednak w tym przypadku prawidłowe, co skutkowało uznaniem, procesowych zarzutów kasacyjnych za zasadne. Skarżący, składając bowiem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem, do którego dołączył: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2013 r., decyzję o wysokości podatku rolnego i odcinek z KRUS-u (z którego wynikało, że podlegał on ubezpieczeniu społecznemu rolników) złożył także – co w tym przypadku miało rozstrzygające znaczenie - pisemne oświadczenie, w którym podał, że oprócz gospodarstwa rolnego nigdzie nie pracuje i rezygnuje z poszukiwania pracy z powodu opieki na niepełnosprawnym synem.
Złożone przy wniosku dokumenty w powiązaniu zaś z treścią powyższego oświadczenia dowodziły bezspornie, że skarżący był rolnikiem pracującym w swoim gospodarstwie rolnym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnikiem - w rozumieniu ustawy – jest bowiem pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.
Natomiast według art. 7 ust. 1 w/w ustawy, ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, jeżeli nie podlega on innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Zobowiązanie się zatem przez skarżącego do ponoszenia ciężaru opłacania składek na rolnicze ubezpieczenie społeczne, przy wykazaniu prawa własności do nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha przeliczeniowych wraz z oświadczeniem, że w tym gospodarstwie rolnym pracuje - było zatem równoznaczne, z przyjęciem, że R. G. był rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Nadmienić należy, że na powyższe nie wpływały późniejsze twierdzenia strony, iż nigdzie nie pracuje, bowiem zostały one zawarte dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji a więc w sytuacji, w której strona wiedziała już, że okoliczność, iż pracuje w swoim gospodarstwie rolnym miała negatywne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W realiach rozpoznawanej sprawy zbędne zatem było prowadzenie przez organy, zleconego przez Sąd Wojewódzki, dalszego postępowania dowodowego, mającego za zadanie ustalenie, czy skarżący może być uznany za rolnika – w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przechodząc do kwestii materialnopawnych stwierdzić należy, iż skoro R. G. pracował w swoim gospodarstwie rolnym to tym samym nie mógł zostać uznany za osobę, która zaprzestała pracy w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym synem (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, chociaż nie były w pełni prawidłowo uzasadnione, bo na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) straciła swoją aktualność, to jednak były merytorycznie uzasadnione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd administracyjny – z mocy art. 188 i art. 151 p.p.s.a. (w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – orzekł jak w sentencji, nie rozstrzygając jednocześnie o obowiązku zwrotu przez R. G. na rzecz organu kosztów postępowania, z uwagi na trudną sytuację, w jakiej skarżący się znajduje.