Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1029/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że po rozpoznaniu wniosku [...][...] decyzją z [...] maja 2016 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie oraz na kolejne dziecko na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Do wniosku na nowy okres świadczeniowy 2017/2018 wnioksodawczyni dołączyła wyrok rozwodowy z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], co spowodowało konieczność weryfikacji dochodu rodziny pod kątem poprzedniego okresu świadczeniowego. Z dokumentów wynikało, że od kwietnia 2017 r. zmienił się skład rodziny wnioskodawczyni, która obecnie liczy 3 osoby. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w kwocie 3000 zł (500 zł x 6 miesięcy) wypłacone wnioskodawczyni na pierwsze dziecko w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. Jednocześnie organ zobowiązał do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, przy czym łączna kwota odsetek ustalona na dzień podjęcia decyzji wynosiła 130,21 zł. Po rozpoznaniu odwołania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania, wypłacania i weryfikowania prawa do tego świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1465). Organ odwoławczy ustalił, że średni miesięczny dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie wnioskodawczyni w chwili ustalania prawa do świadczenia wychowawczego wynosił 381,58 zł na osobę. W związku z tym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko zostało przyznane na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Z wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] wynika, że na skutek orzeczenia rozwiązania małżeństwa przez rozwód skład rodziny wnioskodawczyni zmniejszył się z czterech do trzech osób. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, z którego wynika, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie, o czym wnioskodawczyni została pouczona we wniosku z [...] kwietnia 2016 r. i w decyzji z [...] maja 2016 r. Zapoznanie się z pouczeniem dotyczącym obowiązku informowania o zmianach w sytuacji dochodowej rodziny, w szczególności uzyskania dochodu, wnioskodawczyni potwierdziła podpisem w składanym wniosku. Powołany art. 20 ust. 1 nakłada na osoby otrzymujące świadczenie wychowawcze obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego to świadczenie o każdym przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zmianą taką niewątpliwie była zmiana stanu osobowego rodziny wnioskodawczyni. Tymczasem powiadomiła ona MOPR w [...] o rozwodzie ze swoim mężem dopiero w dniu [...] października 2017 r. Należało zatem dokonać ponownego przeliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem zmiany w stanie osobowym tej rodziny, począwszy od miesiąca kwietnia 2017 r. Ponowna analiza dochodu na osobę w rodzinie (3 osoby) wykazała, że od miesiąca kwietnia 2017 r. wyniósł on 921,82 zł, a więc przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko o kwotę 121,82 zł. Oznacza to, że wypłacona kwota świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko za okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. wnioskodawczyni nie przysługiwała i jest to świadczenie nienależnie pobrane. W myśl art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, spełnione zostały przesłanki, które powodują, że świadczenie wychowawcze wypłacone na pierwsze dziecko w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r., należało uznać za nienależnie pobrane. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w prawidłowo ustalił, że w tym okresie pobrano nienależne świadczenia wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie, co daje łączną kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 3000 zł i zasadnie zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wraz z odsetkami ustawowymi, które na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji wynosiły 130,21 zł. Wykazane zaś przez wnioskodawczynię w odwołaniu straty w 2017 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowią utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który to przepis stanowi zamknięty katalog przypadków oznaczających utratę dochodu. Dlatego też pozostają one bez wpływu na prawidłowość ustalonego przez organ I instancji dochodu na członka jej trzyosobowej rodziny.
Oddalając skargę [...] na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo przyjął, że w przypadku skarżącej nie nastąpiła utrata dochodu. Sąd podzielił stanowisko organów o konieczności zweryfikowania dochodu rodziny skarżącej pod kątem okresu świadczeniowego 2015/2016 w związku ze złożenim przez nią wyroku rozwodowego. Dokonując wykładni pojęcia "utraty dochodu" – w ocenie Sądu I instancji - nie można tracić z pola widzenia celu wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który został wyeksponowany w art. 4 ust. 1 tej ustawy, a jest nim częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i Sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Definiując pojęcie "utraty dochodu" ustawodawca odwołał się, w aspekcie istotnym dla niniejszej sprawy, do utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt. 19 lit. c powołanej ustawy). Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji prezentowanych w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, regulacja pojęcia "utraty dochodu" zawarta w ustawie z 16 grudnia 2016 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Organ przy okazji weryfikacji dochodu rodziny prawidłowo wskazał, że jego wysokość zmieniła się jedynie z uwagi na zmianę osobową rodziny skarżącej – wcześniej 4-osobową, a w wyniku rozwodu 3-osobową. Wysokość dochodu za okres świadczeniowy 2015/2016 prawidłowo odnoszona przez organ do roku 2014 (art. 48 ust. 2 powołanej ustawy) nie była przez skarżącą kwestionowana. Skarżąca nie utraciła zatrudnienia ani pracy zarobkowej, a wykazywana przez skarżącą strata z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie mieści się w analizowanych kryteriach ustawowych. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że działalność gospodarczą prowadziła od czerwca 2006 r. do sierpnia 2017 r., umowę o pracę zawarła natomiast dnia [...] czerwca 2015 r. Wykładnia art. 2 pkt 19 lit. c powołanej ustawy - wobec jego nie budzącej wątpliwości treści nie sprawia żadnych kłopotów interpretacyjnych, zatem przyjąć należy, że taka właśnie – jak prezentowana przez organy - była intencja ustawodawcy. W ocenie Sądu I instancji, w opisywanym stanie faktycznym i prawnym niedopuszczalnym i nieuzasadnionym byłoby skorzystanie z innej formy wykładni, bowiem nie prowadziłoby to do uzyskania rezultatu najbardziej odpowiadającego intencji ustawodawcy.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materilanego, tj.:
- błędną wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez przyjęcie, że wskazana przez skarżącą strata z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie mieści się w przyjętych kryteriach ustawowych, tj. kryteriach branych pod uwagę przy ocenie wystąpienia skutku w postaci "utraty dochodu",
- błędną wykładnię art. 20 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1, 2, 3 i 7 - 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi w sytuacji niezaistnienia rozpatrywanych przez organ ustawowych przesłanek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu świadczenia wychowawczego za okres od kwietnia 2017 r. do września 2017 r. wobec uzasadnionej nieświadomości po stronie skarżącej utraty prawa do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, wynikającej z braku prawidłowego pouczenia w treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], o sytuacjach ustania prawa do jego pobierania.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej ppsa, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, mimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie:
- art. 107 § 3 kpa z zw. z art. 7 kpk [powinno być kpa] w zw. z art. 77 kpa, w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł ustalając wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej w kwestionowanym okresie od kwietnia 2017 r. do września 2017 r. na potrzeby zweryfikowania podstaw do wydania na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, decyzji zobowiązującej do zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego na pierwsze dziecko skarżącej – J.D.,
- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, przez niewykorzystanie wszelkich możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy oraz przez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności:
- zaniechanie ustalenia wysokości dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej z uwzględnieniem: strat poniesionych przez skarżącą w 2017 r. w prowadzonej przez nią od 2006 r. działalności gospodarczej, a zawieszonej w sierpniu 2017 r.; zmniejszenia liczby członków rodziny przy jednoczesnym zmniejszeniu przychodów rodziny, jeśli założyć, jak chciał organ, że w istocie liczba członków rodziny uległa zmniejszeniu; prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego z byłym mężem co najmniej do końca 2017 r.,
- pominięcie faktu, że wyrok rozwodowy z 14 marca 2017 r. wydany przez Sąd Okręgowy w [...], sygn. [...], uprawomocnił się w dniu [...] kwietnia 2017 r., z czym wiązała się powinność zmniejszenia liczby członków rodziny skarżącej dopiero przy naliczaniu wysokości świadczenia wychowawczego za maj 2017 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo, że nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.
We wniosku z [...] kwietnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego – podpisanym przez skarżącą – zawarto pouczenie o treści, że: "W przypadku zmian majacych wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, w tym związanych z koniecznoscią ponownego ustalenia prawa do tego świadczenia na podstawie (...) osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie wychowawcze. Niepoinformowanie organu (...) o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczeniawychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. (...)". Również w decyzji o przyznaniu świadczenia z [...] lutego 2016 r. zawarto rozbudowane w swojej treści pouczenie o obowiązku niezwłocznego informowania organu o wszystkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Wprawdzie wniosek o przyznanie świadczenia podpisany przez skarżącą pozostał w aktach sprawy, ale nie zmienia to w żaden sposób okoliczności, że złożenie pod nim podpisu przez skarżącą wywołało skutek uzyskania przez nią wiedzy o ciążącym na niej obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o zmianach w składzie osobowym jej rodziny, ponieważ wniosek ten obejmuje m.in. dane dotyczące ilości osób w rodzinie, jako istotną okoliczność dla ustalenia kryterium dochodowego przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczenia na pierwsze dziecko.
Sąd I instancji nie dostrzegł natomiast, że w decyzjach organów obu instancji nie wskazano sposobu ustalenia wysokości dochodu w kwocie 921,82 zł mającego przypadać na jedną osobę w rodzinie skarżącej po jej rozwodzie z mężem. Również w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałby sposób tego wyliczenia. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie wydruk komputerowy, w którym wskazano troje członków rodziny skarżącej i jej roczny dochód w 2014 r. oraz dochód w kwocie 1239,16 zł uzyskany w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2015 r., a także kwotę 921,82 zł, jako średni dochód na osobę. W wydruku tym nie wskazano jednak, z jakich wyliczeń wynika kwota 921,82 zł. Organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji skupiły się natomiast jedynie na stwierdzeniu, że zmiana dochodu na jedną osobę w rodzinie skarżącej wyniknęła z faktu zmniejszenia się ilości członków tej rodziny o jedną osobę. Innych okoliczności mających wpływ na ustalenie wysokości tego dochodu organy obu instancji nie wskazały. W takiej sytuacji, jeżeli w czteroosobowej rodzinie skarżącej średni miesięczny dochód na osobę w chwili ustalania prawa do świadczenia wychowawczego wynosił 381,58 zł, to z umniejszenia ilości członków rodziny o jedną osobę nie wynika, aby dochód ten miał wynosić kwotę 921,82 zł (kalkulacja: 381,58 zł x 4 osoby = 1526,32: 3 osoby = 508,77 zł).
Z powyższego wynika, że wbrew treści uzasadnień decyzji organów obu instancji, ustalenie przez te organy kwoty 921,82 zł, jako średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę w rodzinie skarżącej po rozwodzie z jej mężem nie jest wynikiem jedynie umniejszenia ilości osób w tej rodzinie.
Sposób ustalenia tej kwoty ma natomiast zasadnicze znaczenie w sprawie, skoro wywiedziono z jej wysokości przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego do przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. i w konsekwencji tego uznano, że pobrane za ten okres świadczenie jest nienależne. Organy miały więc obowiązek, wynikający z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, udokumentować w aktach sprawy sposób wyliczenia podanej kwoty oraz wyjaśnić tę okoliczność w uzasadnieniu swoich decyzji. Zaniechanie przez organy administracji wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik wydanych przez te organy rozstrzygnięć, skoro nie jest wiadome, z jakich okoliczności wynika ustalona kwota podanego dochodu na jedną osobę w rodzinie skarżącej.
Brak oceny prawnej przedstawionej okoliczności przez Sąd I instancji ma również istotne znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia wydanego przez ten Sąd, skoro od tej okoliczności zależy ocena prawidłowości uznania przez organy administracji, że pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. było nienależne. Wyjaśnienie tej okoliczności jest przy tym istotne także dlatego, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, podzielając stanowisko organów administracji, uznał za konieczne zweryfikowanie dochodu rodziny skarżącej cyt.: "pod kątem okresu świadczeniowego 2015/2016", w którym to okresie nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd I instancji powtórzył również za organem odwoławczym - bez dokonania jakiejkolwiek oceny - że w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. [...] pobrał nienależne świadczenia wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie co daje łączną kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 3000 zł i zasadnie zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wraz z odsetkami ustawowymi, które na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji wynosiły 130,21 zł. Ani z akt sprawy, ani z rozstrzygnięć organów administracji i Sądu I instancji nie wynika jednak, jaki związek ze sprawą ma [...] i w związku z tym, czy decyzja organu odwoławczego została w prawidłowy sposób odniesiona do ustaleń faktycznych dotyczących skarżącej, czy też dotyczących innej osoby.
Wyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości dochodu na jedną osobę w rodzinie skarżącej po jej rozwodzie z jej mężem umożliwi również rozważenie dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który to przepis skarżąca powołała w swoim odwołaniu, ale zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie dokonały oceny znaczenia tego przepisu w rozpatrywanej sprawie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji.