Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2005 r. (VI SA/Wa 615/04), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia i stwierdził, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 2/ zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została nałożona na W. N. kara pieniężna w kwocie 8000 zł. Podstawę faktyczną stanowiło wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia. Ustalono to podczas kontroli drogowej pojazdu nr rej.[...] (liczba miejsc 15), w dniu 17 czerwca 2003 r. na drodze krajowej nr 7. Podczas kontroli prowadzący pojazd okazał rozkład jazdy ważny od dnia 3 stycznia 2003 r. do dnia 14 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na wzór zezwolenia określony w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi niebędącymi taksówką oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz.193 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenie jest ważne tylko z obowiązującym rozkładem jazdy. W odwołaniu od tej decyzji W. N. powoływał się na kłopoty ze zdrowiem, długi okres oczekiwania na koordynację rozkładów. Dołączył kserokopię wypisu nr 1 do zezwolenia nr 186 oraz kserokopię nieskoordynowanego rozkładu jazdy (brak nim terminów ważności, jest natomiast adnotacja, że pismo w tej sprawie wpłynęło 12 maja 2003 r.). Następnie W. N. dosłał wyjaśnienia, z których wynika że otrzymanie aktualnego rozkładu jazdy uległo znacznemu opóźnieniu z powodu jego choroby i dołączył skoordynowany w dniu 6 sierpnia 2003 r. rozkład jazdy, który obowiązywał od dnia 21 sierpnia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył karę w wysokości 6000 zł, wyjaśniając że wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 6000 zł a skarżący w dniu kontroli nie okazał ważnego, skoordynowanego dokumentu. Zmiana wysokości kary jest związana ze zmianą ustawy.
W. N. zaskarżył do Sądu powyższą decyzję, ponawiając wcześniejsze argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję uznał, ze skarżący posiadał w dniu kontroli zezwolenie, którym wylegitymował się. Zezwolenie z dnia 30 września 1998 r. było wydane przez Marszałka Województwa na czas nieoznaczony. Rozumowanie organu że zezwolenie okazane bez aktualnego skoordynowanego rozkładu jazdy jest równoznaczne z brakiem zezwolenia uznał Sąd za pozbawione podstaw prawnych. Przepisy o charakterze administracyjno-karnym muszą być stosowane w sposób dokładnie odpowiadający normie prawnej, bez stosowania wykładni rozszerzającej, analogii lub domniemań. W obowiązującej regulacji brak przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie, nawet wydane na czas nieokreślony, jeśli przewoźnik nie posiada aktualnego rozkładu jazdy. Ze wskazanego przepisu art.87 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. NR 125, poz.253 ze zm.) nie wynika, ze kierujący pojazdem musi okazać aktualny rozkład jazdy. Zapisy umieszczone w formie objaśnienia na zezwoleniu ("zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy") nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane jako podstawa stwierdzenia wykonywania przewozów bez wymaganego zezwolenia. W obowiązującej na dzień wydania decyzji ustawie, karze podlegają osoby, które naruszyły obowiązki lub warunki określone w ustawie o transporcie drogowym. Organ administracji nie wskazał, jaki obowiązek bądź warunek określony ustawą naruszył skarżący. W uzasadnieniu powołano jedynie nieaktualne w dacie wydawania decyzji rozporządzenie MTiGM z dnia 5 marca 1998 r., z załącznika wzoru zezwolenia wynikało, że zezwolenie jest ważne tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnianiu treści ustanowionych norm, nie może być jednak sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu. Przyjęcie objaśnienia jako warunku ważności zezwolenia wykraczałoby poza regulację ustawową.
Sąd powołał się przy tym na art. 7 Konstytucji RP oraz art.6 k.p.a. Wynikające z nich obowiązki organ administracji naruszył – nie mogąc wskazać normy ustawowej, będącej podstawą nałożonej kary pieniężnej, organ odwołał się do nieaktualnego rozporządzenia i przyjętego tam wzoru zezwolenia. Ponadto Minister Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Minister Infrastruktury wydając rozporządzenia wykonawcze z dnia 5 marca 1998 r. oraz z 24 października 2003 r. i wprowadzając do wzoru zezwolenia, nieokreślony w ustawie warunek ważności zezwolenia, wyszedł poza umocowanie ustawowe do wydania aktu wykonawczego określonej treści.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.18 ust.1, art.92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok pomija treść I.p.1.2.1. załącznika do ustawy transportowej w którym mówi się iż sankcja jest nakładana nie za wykonywanie przewozów bez jakiegokolwiek zezwolenia, lecz za brak "wymaganego" zezwolenia. W tym wypadku wymagane było posiadanie zezwolenia wraz z ważnym rozkładem jazdy. W tej sytuacji zezwolenie którym legitymował się skarżący nie wywoływało takich skutków prawnych w chwili kontroli i tym samym nie można uznać, że skarżący posiadał "wymagane" zezwolenie. Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, takie stanowisko potwierdza uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r. (OPK 8/01,ONSA 2001/4/157) i nie ma znaczenia to, że to w załączniku do rozporządzenia MTiGM i we wzorcu zezwolenia ustalono taką jego treść. Pozostawiając w zezwoleniu warunek, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, organ uczynił ten warunek treścią decyzji, ukształtował w taki właśnie sposób treść stosunku prawnego. Obowiązkiem skarżącego było przestrzeganie treści zezwolenia, do czasu wyłączenia go z obrotu prawnego a naruszenie tego warunku skutkowało naruszeniem art. 18 ust.1 ustawy transportowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. N. wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut naruszenia art. 18 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371 ze zm.) jest bezzasadny, powołany przepis stanowi jedynie o wymogu zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych oraz określa organy właściwe do ich wydawania. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, by ważność zezwolenia zależała od jednoczesnego posiadania ważnego rozkładu jazdy. Z kolei przepis art. 92 ust.1 określa kary którym podlegają osoby wykonujące transport drogowy i naruszające przepisy wskazanych tam ustaw, w tym ustawy o transporcie drogowym. Przepisów tych Sąd nie naruszył.
Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko negujące potrzebę istnienia ustawowej podstawy prawnej nakładania kar za posiadanie zezwolenia bez ważnego rozkładu jazdy jest w sposób oczywisty sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawnego. W dacie orzekania ustawa nie posługiwała się pojęciem "wymaganego" zezwolenia i brak było podstaw ustawowych do uzależniania jego ważności od jednoczesnego posiadania ważnego rozkładu jazdy. W tym zakresie należy w pełni podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zamieszczenie w objaśnieniach na zezwoleniu warunku posiadania ważnego rozkładu jazdy nie sankcjonuje braku ustawowej podstawy do nałożenia kary.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).