Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 350/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. wydaną z upoważnienia Starosty D. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w D. odmówiono przyznania K. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od 1 stycznia 2002 r., tj. od następnego dnia po złożeniu wniosku o jego przyznanie, stwierdzając, że nie spełnia on przesłanek ustawowych niezbędnych dla nabycia tego prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zdaniem tego organu wnioskodawca, jakkolwiek posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat i 1 dzień, to jednak nie przepracował w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze wymaganych przepisami prawa 15 lat. Za pracę w szczególnych warunkach organ uznał jedynie pracę wykonywaną w okresie od 1 kwietnia 1985 r. do 24 kwietnia 1989 r. tj. przez 4 lata i 24 dni, wskazując jednocześnie, że brak jest podstaw do zaliczenia okresu pracy w ZPO "[...]" w P. G. w okresie od 17 czerwca 1971 r. do 1 kwietnia 1985 r. jako pracy w szczególnych warunkach. Organ omówił zeznania świadków, wskazując, że nie potwierdzili oni, by K. S. wykonywał pracę przy spawaniu i wycinaniu elektrycznym, gazowym, atomowodorowym lub pracę w kanałach remontowych przy naprawie pojazdów w pełnym wymiarze czasu pracy.
Decyzję powyższą utrzymał w mocy Wojewoda D. decyzją z dnia [...] wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji należycie rozważył całokształt materiału dowodowego i ustalił, że brak podstaw do zaliczenia do okresu pracy w szczególnych warunkach okresu pracy odwołującego się w ZPO "[...]" w okresie od 17 czerwca 1971 r. do 1 kwietnia 1985 r. Zatem okres pracy w szczególnych warunkach podlegający zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego wynosi zaledwie 4 lata i 24 dni (od 1 kwietnia 1985 r. do 24 kwietnia 1989 r.), a więc jest zbyt krotki by pozwalał na przyznanie prawa do tego zasiłku. Organ odwoławczy uznał, że za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze K. S. można byłoby uznać pracę wykonywaną przy spawaniu, prace wykonywane w kanałach remontowych przy naprawie pojazdów mechanicznych oraz roboty wodnokanalizacyjne przy budowie rurociągów w głębokich wykopach pod warunkiem jednak, że prace te wykonywałby stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż strona wykonywała pracę wielorodzajową i oprócz wymienionych prac jej obowiązki obejmowały również szereg innych czynności, stąd nie można uznać, że wykonywała ona te prace stale i w pełnym wymiarze czasu pracy.
Powyższą decyzję Wojewody D. K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, akcentując, że wykonywana przez niego w ZPO "[...]" praca na stanowisku montera instalacji c.o., wodociągowej, gazowej i przemysłowej była stała i w pełnym wymiarze czasu pracy. Nadto, dodał, że wykonywał prace w głębokich wykopach jak również prace spawalnicze przy instalacjach i naprawach sprzętu transportowego. Jego zdaniem zeznania świadków wskazują, iż wykonywał on pracę stałą na danym stanowisku i była to praca w warunkach szczególnych, za która otrzymywał mleko i posiłki regeneracyjne.
Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę K. S. na powyższą decyzję stwierdził, iż nie narusza ona prawa w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. W pierwszej kolejności Sąd odwołał się do treści art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) wskazując, że zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia. Warunki te odnośnie zasiłku przedemerytalnego określa art. 37j ust. 1 przywołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowi, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
W tym kontekście Sąd I instancji uznał, za bezsporne, iż skarżący posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący 30 lat i 1 dzień. Kwestę sporną stanowiło natomiast ustalenie okresu pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Zdaniem Sądu organy orzekające błędnie dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego odnoszącego się do okresów pracy skarżącego w warunkach szczególnych uznając, iż okres ten wynosi jedynie 4 lata i 24 dni tj. w okresie od 1 kwietnia 1985 r. do 24 kwietnia 1989 r.
Zdaniem Sądu I instancji skarżący w ZPO "[...]" pracował w okresie od 17 czerwca 1971 r. do 24 kwietnia 1989 r. czyli 17 lat 10 miesięcy i 7 dni. W okresie tym przez 1 rok 11 miesięcy i 13 dni odbywał zasadniczą służbę wojskową, podczas której wykonywał pracę montera instalacji przemysłowych. Z uwagi na to, iż praca montera instalacji przemysłowych nie miała - zarówno w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz.
- jak również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 1979 r. w sprawie pierwszej kategorii zatrudnienia (Dz. U. Nr 13, poz.
- czy też regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1956 r. w sprawie zaliczenia pracowników do kategorii zatrudnienia w wykazie prac wykonywanych w warunkach szkodliwych dla zdrowia uprawniających do zaliczenia do I kategorii zatrudnienia (Dz. U. Nr 39 poz. 1760 które obowiązywało do dnia 1 stycznia 1980 r.) - charakteru szczególnego lub szkodliwego, okres zasadniczej służby wojskowej należy odjąć od okresu pracy w ZBO "[...]" jako stanowiący o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach. Nadto zdaniem Sądu I instancji brak jest dowodów, iż skarżący prace spawalnicze czy też w kanałach remontowych wykonywał przed okresem służby wojskowej. Stąd okres 15 – letni uprawniający do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego należy liczyć od dnia 10 kwietnia 1975 r. (po powrocie z wojska) lub od dnia 1 stycznia1976 r., od kiedy to skarżący otrzymywał "dodatek szkodliwy". Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, nawet przyjęcie wersji korzystniejszej dla skarżącego powoduje, że okres pracy w warunkach szczególnych to 14 lat i 14 dni, zatem jest on niewystarczający do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Nadto Sąd wskazał, że stosownie do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. W tym kontekście zdaniem Sądu zarówno zeznania świadków jak również twierdzenia skarżącego wskazują, iż prace o szczególnym charakterze skarżący wykonywał w czasie od 4 do 6,5 godzin dziennie lub nie codziennie tj. w miarę potrzeb. Przy czym nic nie wskazuje by miał on skrócony poniżej 8 godzinny czas pracy.
Bezsporne dla Sądu I instancji było to, iż K. S. pracę spawacza wykonywał przez pewną cześć dnia, pozostały zaś czas pracy wypełniał innymi pracami, nieraz o szczególnym charakterze. Przesądza to o tym, że praca o charakterze szczególnym nie była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku, co oznacza że skarżący nie spełniał określonego w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunku legitymowania się 15-letnim okresem wykonywania pracy w szczególnych warunkach i co stanowi, że odmowa przyznania mu zasiłku przedemerytalnego była uzasadniona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. - skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący reprezentowany przez adwokata zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnych charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43).
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w przekonaniu skarżącego spełnia on wymóg pracy w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze w okresie 15 lat. Na poparcie tego twierdzenia podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że do ustalonego przez Sąd I instancji okresu pracy wykonywanej w szczególnych warunkach wynoszącego 14 lat i 14 dni należało doliczyć czas odbywania zasadniczej służby wojskowej, tj. okres 1 roku 11 miesięcy i 13 dni, co łącznie daje 15 lat 11 miesięcy i 27 dni i co wypełnia warunek do przyznania świadczenia przedemerytalnego. O zasadności doliczenia powyższego okresu bezspornie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, świadczy pismo Wojskowej Komendy Uzupełnień w Ś. z dnia 18 stycznia 2007 r. stwierdzające, że skarżący w okresie tej służby wykonywał pracę zaliczaną zgodnie z przepisami prawa do pracy wykonywanej w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Skarżący reprezentowany przez adwokata zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8 poz. 43 ze zm.). Skarga kasacyjna oparta została zatem na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednakże, na co należy zwrócić uwagę, przepis ten przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnię - co oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu lub;
- niewłaściwe zastosowanie, to jest dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Co do zasady obie te podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie; albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Zauważyć ponadto należy, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu I instancji, formułowane być muszą z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie mimo, iż wskazuje ustawowo określone postaci naruszenia prawa materialnego, jednak ich nie konkretyzuje i nie wyjaśnia.
Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd, ze wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd oraz jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Powyższe oznacza, że sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może być ogólnikowe, to znaczy musi odnosić się do konkretnej jednostki redakcyjnej (artykułu, paragrafu, ustępu lub punktu) i pozostawać w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, od tego bowiem zależy ocena wpływu naruszenia na ten wynik. Tylko jasno i konkretnie wskazany przepis prawa może być przedmiotem sądowej kontroli, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi ani tym bardziej domyślać się, co autor skargi miał na myśli.
Mając na uwadze powyższe należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia omówionych powyżej warunków. W szczególności za niewystarczające należało uznać ogólnikowe stwierdzenie, że zaskarżony wyrok narusza przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze bez wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tego rozporządzenia i wykazaniu, na czym to uchybienie polegało.
Co więcej - zarzut naruszenia prawa materialnego może być formułowany wówczas gdy, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (w tym wypadku na nie uznaniu przez Sąd, że skarżący w okresie odbywania zasadniczej służby wojskowej wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze). Tymczasem, jak wynika ze skargi kasacyjnej, zarzucone naruszenie przepisów przywołanego rozporządzenia miało być skutkiem "nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego" tj. nie zaliczenia do okresu pracy w warunkach szczególnych okresu odbywania służby wojskowej. Na czym miałaby polegać niewłaściwa wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia, w ogóle nie podano. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej, że Sąd I instancji naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., a wręcz w ogóle nie dotyczy wskazanej postawy kasacyjnej. Sprowadza się ono wyłącznie do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawy rozstrzygnięcia.
W tym miejscu należy wskazać, iż wobec nie wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy uznać, że ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd orzekający są wiążące. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 31 maja 2004 r. sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004/1/10). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005/4/67, w którym Sąd stwierdził, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd I instancji.
Nadto, analizując treść zaskarżonego wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie pominął rozważań dotyczących charakteru pracy wykonywanej przez skarżącego w okresie odbywania służby wojskowej. Jednoznacznie Sąd ten wskazał (str. 16 uzasadnienia wyroku), że przedłożone przez skarżącego zaświadczenie z dnia 7 kwietnia 1975 r. potwierdza, że w okresie pełnienia służby w wojsku wykonywał prace montera instalacji przemysłowych. W istocie tożsamą informację zawiera zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2007 r., na którego treść w skardze kasacyjnej powołuje się skarżący. Pismo to wskazuje, że K. S. pełnił zasadniczą służbę wojskową jako monter instalacji sanitarnych i centralnego ogrzewania. Użyte we wcześniejszym zaświadczeniu określenie "monter instalacji przemysłowych" jest tożsame z wyrażeniem "monter instalacji sanitarnych i centralnego ogrzewania". Zatem nie można uznać, że przedłożone na etapie postępowania kasacyjnego zaświadczenie w istocie wskazuje na nowe okoliczności, których Sąd I instancji nie uwzględnił.
W tym kontekście należy wskazać, iż zasadnie Sąd I instancji przyjął, że praca w charakterze "montera instalacji przemysłowych" nie była pracą wykonywaną w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Sąd I instancji odwołując się do przepisów obowiązujących kolejno po sobie aktów prawnych określających rodzaje prac zaliczanych do wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zasadnie przyjął, iż wykonywana w wojsku praca nie może zostać zaliczona do wymaganego 15-letniego okresu wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Również treść skargi kasacyjnej nie wskazuje na jakiej podstawie można uznać, iż praca montera instalacji sanitarnych i c.o. wykonywana w wojsku jest pracą zaliczaną do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Nie może być uznany za pracownika wykonującego pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze pracownik zajmujący stanowisko pracy, które nie jest wymienione w wykazie określającym rodzaje prac lub stanowisk pracy oraz warunki, na podstawie których osobom przysługuje prawa od zasiłku przedemerytalnego.
Ubocznie i już tylko dla porządku zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł rozbieżności i pewnego rodzaju niekonsekwencję zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Polegają one na tym, że z jednej strony Sąd I instancji uznał (odmiennie niż organy administracyjne wydające decyzje w sprawie), że praca wykonywana przez skarżącego w ZPO "[...]" w okresie od 1 stycznia 1976 r. lub od 10 kwietnia 1975 r. do dnia 24 kwietnia 1989 r. była pracą wykonywana w warunkach szkodliwych lub szczególnych, co bezspornie musiało wiązać się z uznaniem, iż praca ta była wykonywana niezmiennie, ciągle, bez przerwy na inna pracę i była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, podczas gdy w końcowej części uzasadnienia Sąd ten wskazał, powołując się na zeznania świadków i zgromadzony materiał dowodowy, że praca o charakterze szczególnym nie była wykonywana przez skarżącego w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku. W efekcie nie wiadomo, które z tych sprzecznych wzajemnie ustaleń Sąd przyjmuje. Jednakże kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro nawet przy najkorzystniejszej wersji dla skarżącego okres wykonywania przez niego pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie osiąga wymiaru 15 lat wymaganego przez art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto wobec faktu, iż skarżący tej wadliwości działania nie podniósł w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wskazana podstawa skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie nie pozwalają na uwzględnienie skargi kasacyjnej. Jak wspomniano na wstępie zarzuty skargi kasacyjnej są wiążące dla Sądu i nie może on wyjść poza ich granice, nawet jeżeli dostrzegł inne uchybienia, których nie podniesiono w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.