Uzasadnienie
K. K. pismem z dnia [...] września 2011r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność P. B. G. "G." Spółka z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie nieudostępnienia "kserokopii wszelkiej korespondencji wysłanej lub otrzymanej oraz wykonanych dotychczas przez Waszą Spółkę projektów dokumentów lub opracowań dotyczących "dokumentacji hydrogeologicznej dla potrzeb ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy Włoszczowa." W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ww. Przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej z gminą Włoszczowa ma opracować i złożyć do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie kompletny wniosek o zatwierdzenie i ustanowienie stref ochronnych w formie rozporządzenia – a jest to materia, która może stanowić podstawę do ustanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa na terenie miasta Włoszczowa. Tym samym zdaniem skarżącego projekty dokumentów lub opracowań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej dla potrzeb ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wód podziemnych stanowią informację publiczną, a ich opracowanie i złożenie jest wykonywaniem zadań publicznych. Zatem P. B. G. "G." Spółka z o.o. z siedzibą w K. była zobowiązana do udostępnienia posiadanych informacji publicznych w trybie art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w odpowiedzi z dnia 20 lipca 2011 r. na wniosek skarżącego wskazano, że brak jest podstaw formalnych i prawnych do przekazywania jakichkolwiek informacji o pracach realizowanych przez Spółkę. Pomimo ponownego wezwania Spółki o udzielenie informacji publicznej skarżący nadal nie otrzymał żądanych dokumentów, ani informacji o terminie ich udostępnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność P. B. G. "G." spółka z o.o. z siedzibą w K., skargę odrzucił.
Sąd stwierdził, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży wyłącznie na podmiotach wskazanych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Sąd wskazał, że spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, czy szerzej spółki kapitałowe nie mieszczą się w kategorii organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego lub zawodowego, podmiotów reprezentujących zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmiotowych reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ich działalności nie można również utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o odstępie do informacji publicznej, jeżeli Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego nie mają w nich pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie sposób przyjąć, że spółki kapitałowe dysponują majątkiem publicznym albo że reprezentują osoby, które dysponują takim majątkiem, poza wyżej ustawowo wskazanym przypadkiem, gdyż majątek spółki jest prywatną własnością jej udziałowców (akcjonariuszy). Spółki kapitałowe nie należą także do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148), nie są też podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 tej ustawy.
Skoro spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (czy szerzej spółka kapitałowa), nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (chyba że Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają w niej pozycję dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów), to informacje, które posiada, nie mają charakteru publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również fakt wykonywania przez spółkę kapitałową określonych działań w związku z zawartą prze taką spółkę umowy z jednostką samorządu terytorialnego nie czyni z niej podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 138/11, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący K. K., zaskarżając postanowienie w całości.
Skargę kasacyjną oparł na:
- zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1 w związku z art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez sąd I instancji okoliczności, iż spółka "G." na podstawie umowy z dnia 18 kwietnia 2011 r. wykonywał zadanie publiczne finansowane ze środków publicznych.
- zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że ten przepis ustawy "nie ma zastosowania do spółek prawa handlowego posiadających osobowość prawną, jeżeli Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego nie mają w nich pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów", z prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że tylko charakter działań (świadczeń) i źródło ich finansowania decydują o tym czy w danym przypadku mamy do czynienia z "wykonywaniem zadań publicznych", natomiast irrelewantny jest udział podmiotów publicznych lub jego brak w kapitale zakładowym (strukturze właścicielskiej) takich spółek kapitałowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z godnie z art. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, gospodarowanie wodą jest bez wątpienia zadaniem publicznym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pk 1 ww. ustawy "Zarządzaniem zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności". Przywołana w treści skargi do sądu I instancji umowa z dnia 18 kwietnia 2011 r. pomiędzy spółką a Gminą Włoszczowa – Włoszczowskim Zakładem Wodociągów i Kanalizacji, dotyczy "1) opracowania dokumentacji dla potrzeb ustanowienia stref ochronnych – część opisowa i graficzna;
- uzyskania do przedmiotowej dokumentacji wymaganych uzgodnień i opinii;
- opracowania i złożenia, z upoważnienia Gminy Włoszczowa – Włoszczowskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, kompletnego wniosku do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o zatwierdzenie operatu i ustanowienie stref ochronnych w formie rozporządzenia" W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną te działania mieszczą się w zakresie pojęciowym "zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności", czyli tym samym spełniają przesłankę "wykonywania zadań publicznych".
Na tej podstawie skarżący wnosił o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym również kosztów postępowania przed sądem I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. B. G. "G." sp. z o.o. z siedzibą w K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) "1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
- Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji".
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5) powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut ten opiera się na twierdzeniu, że w związku z umową z dnia 18 kwietnia 2011 r. podpisaną pomiędzy Gminą Włoszczowa – Włoszczowski Zakład Wodociągów i Kanalizacji a P. B. G. "G." Sp. z o.o. z siedzibą w K., spółka wykonuje zadanie publiczne, tj. zarządza zasobami wodnymi, co ma służyć zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności".
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 145) "Organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej;
- Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – jako centralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej;
- dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej – jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej;
- wojewoda;
- organy jednostek samorządu terytorialnego". Wyliczenie powyższe ma charakter zamknięty, a to oznacza, że organy gminy, gmina, wykonują zadania publiczne. Nie jest jednak zasadnym twierdzenie, że w oparciu o podpisaną w dniu 18 kwietnia 2011 r., obowiązek wykonywania zadania publicznego (gospodarowanie wodami) przeniesiono na spółkę P. B. G. "G." sp. z o.o. z siedzibą w K.. Spółka ta, w oparciu o wskazaną umowę z dnia 18 kwietnia 2011 r., nie przejęła od Gminy Włoszczowa ani praw, ani też obowiązków związanych z powierzonymi jej zadaniami, a przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność".
Wszystko to oznacza, że zadanie publiczne, jakim jest gospodarowanie wodami jest zadaniem wykonywanym przez Gminę Włoszczowa, a w związku z tym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji, a więc nie dotyczy sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia sądu I instancji o odrzuceniu skargi.