Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1775/04, oddalający skargę Włodzimierza M. na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 września 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość.
Powyższą decyzją z dnia 21 września 2004 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Włodzimierza M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 lipca 2004 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 12 marca 1964 r. (...) o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., przy ul. C. 3, o pow. 3.840 m2, stanowiącej własność Wacława K. oraz stwierdzającą nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Oddalając skargę Włodzimierza M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 września 2004 r., wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ nadzoru zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 ze zm., powoływanej dalej jako: “ustawa wywłaszczeniowa"/, uzasadniające wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.
W szczególności zadania określone w zatwierdzonych planach gospodarczych w celu rozbudowy Zakładów Przemysłu Terenowego w G. stanowiły o dopuszczalności wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia, które jednak nie dały rezultatu z uwagi na to, że właściciel domagał się wyższego niż proponowane odszkodowanie, a także wskazywał, iż chce otrzymać działkę zamienną, przy czym właściciel przedmiotowej nieruchomości nigdy nie kwestionował decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1961 r. o wcześniejszym zajęciu nieruchomości dla celów inwestycyjnych. Zatem organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 marca 1964 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.
Zasadnym było także rozstrzygnięcie organu, stwierdzające nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1964 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, z uwagi na naruszenie przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przy czym, wbrew stanowisku skarżącego, stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania, nie oznacza równocześnie wadliwości orzeczenia w kwestii samego wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r. wniósł Włodzimierz M., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływaną dalej jako: “p.p.s.a."/, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż wbrew przyjętemu przez Sąd stanowisku, zabezpieczenie w planie inwestycyjnym Zakładów Przemysłu Terenowego w G. na rok 1959 r. kredytów na rozbudowę zakładów i przyznanie odszkodowania, nie spełniało materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, określonej w przepisie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej i było zarazem okolicznością niewystarczającą do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, albowiem ubiegający się o wywłaszczenie winien je poprzedzić pertraktacjami z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.
W ocenie skarżącego zgłoszona przez właściciela oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia została zbagatelizowana i w całości pominięta. Z prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie było uzasadnionej podstawy wszczynania postępowania wywłaszczeniowego bez uprzedniego zakończenia prowadzonych negocjacji o odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a tym bardziej brak było podstaw do wcześniejszego zajęcia przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1961 r.
Z uwagi na to, że cel inwestycyjny został zrealizowany w całości, brak było ustawowych przesłanek do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości zajętej już pod zrealizowaną inwestycję.
W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na sprzecznej z aktami sprawy, ocenie materiału dowodowego, przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru z dnia 21 września 2004 r., nie wnikając w istotę stanu faktycznego, istniejącego w trakcie postępowania wywłaszczeniowego.
Proponowana w zamian za nieruchomość wywłaszczoną, działka zamienna liczyła jedynie 699 m2 powierzchni i znajdowała się na obszarze objętym ustawą z dnia 22 maja 1958 r. o budownictwie jednorodzinnym w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/ i mogła być przekazana właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości wyłącznie w wieczyste użytkowanie, zatem propozycja taka nie zachowywała warunku ekwiwalentności. Osobie wywłaszczanej nie zaproponowano przyznania z zasobu gruntów ekwiwalentnej działki zamiennej, znajdującej się na terenach przeznaczonych do zabudowy, czym rażąco naruszono przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego.
Właściwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest podstawowym warunkiem materialnym skargi kasacyjnej, a to z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Kasacja nieodpowiadająca wyżej opisanym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/. Jednakże w skardze kasacyjnej ograniczono się tylko do powołania konkretnych przepisów prawa materialnego, bez odwoływania się do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto nie wskazano na czym polegać miałoby naruszenie prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 133 p.p.s.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie w tym przypadku, ograniczono się do wskazania konkretnych przepisów proceduralnych, nie odwołując się jednak do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Jednakże wskazane oczywiste uchybienia formalne skargi kasacyjnej, w ocenie sądu, nie stanowiły przeszkody do jej rozpoznania.
Na wstępie wskazać należy, iż chybionym jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są bowiem wiążące dla organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, a nie dla sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne toczy się według procedury wynikającej z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /p.p.s.a./. Zatem, skoro przed sądem administracyjnym nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, to sąd ten nie mógł ich naruszyć.
Równocześnie skarżący nie wykazał na czym polegało naruszenie przez sąd I instancji przepisu art. 133 p.p.s.a. Wspomnieć należy więc, że NSA nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku /por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 72 s. 142/.
W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Słowem uzasadnienie skargi pozostaje integralną jej częścią i nie może pozostawać w sprzeczności z przywołanymi w petitum skargi podstawami kasacyjnymi. W niniejszej sprawie zachodzi niewątpliwie taka sprzeczność. Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegać miała nieprawidłowa ocena zastosowania prawa materialnego przez organ, lecz jedynie kwestionuje sam tryb przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 12 marca 1964 r. (...).
Zarzut naruszenia art. 3 w połączeniu z jego uzasadnieniem nie może się ostać. Przepis art. 3 wspomnianej ustawy określa materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, w szczególności przez określenie celu wywłaszczenia. Opisany przepis zamieszczony jest w przepisach ogólnych ustawy wywłaszczeniowej i nie odnosi się w żaden sposób do trybu przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego. Tryb ten regulują szczegółowo unormowania zawarte w rozdziale 3 ustawy /a mianowicie art. 14 i następne/.
Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może rozstrzygnąć więc ewentualnej kwestii zgodności celu na jaki wywłaszczona została nieruchomość nr rep. (...) o pow. 3.840 m2 położona w G. przy ul. C. 3 stanowiąca własność Wacława K. z ówcześnie obowiązującymi przepisami dopuszczającymi wywłaszczenie na ściśle określony cel.
Powołanie w podstawie skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/ jest całkowicie niezrozumiałe, bowiem cytowana ustawa nie stanowiła podstawy wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 12 marca 1964 r. (...) o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 3.840 m2 położonej w G. przy ul. C. 3 stanowiącej własność Wacława K. i odszkodowaniu. Opisane wyżej orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu zapadło wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Całkowicie nietrafnym wydaje się również zarzutu braku ekwiwalentności proponowanego przez organ wywłaszczeniowy odszkodowania, tym bardziej, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 12 marca 1964 r., w tej części zostało wyłączone z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzenie uchybień wynikających z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Ponadto nie można zgodzić się z tezą stawianą przez skarżącego, że wady postępowania toczącego się w latach 60-tych, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 12 marca 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania świadczą równocześnie o wadliwości całego postępowania.
Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 /ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25/ brak w Kpa przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 par. 1 Kpa, nie oznacza wyłączenia przez Kodeks takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest zgodne z ogólnymi zasadami Kpa i powinno być zasadą działania organów nadzoru.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.