Postanowienie NSA z 8 czerwca 2006 r., I OSK 930/05

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcji Mas Betonowych B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1064/04

Skład

Przewodniczący NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Jolanta Rajewska
Joanna Szcześniak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Mas Betonowych B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia postanawia: odrzucić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] w części dotyczącej określenia wysokości nałożonej kary pieniężnej i nałożyło karę pieniężną w wysokości 8 400 zł (słownie: osiem tysięcy czterysta złotych), zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w dniu 18 września 2003 r. na al. Gen. Sikorskiego w Warszawie, tj. w ciągu drogi krajowej Nr 7, została przeprowadzona kontrola ważenia pojazdu marki Mercedes-Benz typu 3240 nr rej. [...]. W wyniku ww. kontroli stwierdzono nacisk na osi III wynoszący 94,9 kN, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osi pojedynczej pojazdu o 14,9 K\kN, oraz na osi IV wynoszący 94,5 kN, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osi pojedynczej pojazdu o 14,5 kN. Pismem z dnia 26 września 2003 r. powiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obciążenia karą za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a następnie decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] nałożono na Przedsiębiorstwo Produkcji Mas Betonowych "B." Sp. z o.o. karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) opłaty drogowe mogą być pobierane za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, zaś ust. 11 tego artykułu stanowi, że przejazd pojazdu, którego masa, naciski osi lub wymiary są większe od dopuszczalnych jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Z kolei przepis art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym, właściwy organ administracji publicznej jest obowiązany pobrać karę pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie organy wymierzyły opłatę drogową za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym o przekroczonym dopuszczalnym nacisku dwóch osi. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w Warszawie (Dz. U. Nr 56, poz. 675), al. Gen. Sikorskiego na odcinku od ul. Wilanowskiej do ul. Sobieskiego leży w ciągu drogi krajowej nr 7. Dopuszczalny nacisk na oś składową osi wielokrotnej pojazdu – do 80 kN (8 t) – określa dla dróg krajowych art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz ustalające sieć tych dróg rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 62, poz. 563).

Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji w części jest wada rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, gdzie istnieje sprzeczność kwoty nałożonej kary podanej cyfrą (8 400 zł) i kwoty podanej słownie (osiemset czterdzieści złotych). Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bezsprzecznie, że kwota nałożonej kary winna wynosić 8 400 zł (słownie osiem tysięcy czterysta złotych).

Natomiast nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez odwołującego się, że nacisk na osi III i IV przekraczał dopuszczalne normy odpowiednio o 14,9 kN oraz o 14,5 kN, zaś kierowca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tej sytuacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ administracji publicznej był zobowiązany do pobierania kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W skardze na decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów procesu, skarżące Przedsiębiorstwo Produkcji Mas Betonowych "B." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podniosło, iż kontrolowany pojazd marki Mercedes-Benz 3240 o nr rej. [...] jest dopuszczony do ruchu i był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a jego dopuszczalna masa nie została przekroczona, stąd też wyrażone w konkluzji uzasadnienia decyzji stanowisko, jakoby przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu nastąpiło na skutek zbyt dużego ciężaru własnego pojazdu jest niezgodnie z prawdą.

Ewentualne przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osie przy braku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla przewoźnika, który użytkuje pojazd dopuszczony do ruchu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przewoźnik nie może bowiem ponosić negatywnych skutków ewentualnych wad konstrukcyjnych, jak również konsekwencji sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych. Skoro pojazd został zarejestrowany, dopuszczony do ruchu i jest użytkowany zgodnie z warunkami takiego dopuszczenia użytkownik pojazdu nie może być w takim przypadku karany.

Podkreślono, że przewoźnik nie ma możliwości zbadania nacisku na osie, którego przekroczenia nie sposób przewidzieć skoro nie przekroczono dopuszczalnej masy całkowitej, karanie zaś za niedochowanie wymogów wprowadzonych przez przepisy wykonawcze, których przewoźnik nie jest w stanie spełnić jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1064/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Mas Betonowych "B." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Stanowią one, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne. Ich wysokość określa załącznik do ustawy. Z kolei przepis art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) określa, że ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego masa, naciski osi lub wymiary wraz z ładunkiem lub bez ładunki są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia.

Obowiązek wymierzenia kary w przypadkach określonych w art. 13 ust. 2a pierwszej z wymienionych wyżej ustaw ciąży na organie administracji drogowej, który musi wymierzyć karę pieniężną, jeżeli stwierdzi przekroczenie ustalonych parametrów pojazdu.

Odpowiedzialność, o której mowa w ww. przepisie ma charakter obiektywny, nie jest więc uwarunkowana winą podmiotu wykonującego przejazd. Na organie administracyjnym nakładającym karę pieniężną nie ciąży zatem obowiązek wykazania, że do przekroczenia dopuszczalnych norm doszło na skutek okoliczności zależnych czy zawinionych przez przewoźnika. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu, ale również należy umieszczać go na pojeździe w taki sposób, aby nie powodować przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę.

Skarżąca spółka jako profesjonalny przewoźnik musi więc dokonując przewozu dopilnować, czy przepisy ww. ustawy nie zostały naruszone, a więc nie tylko nie została przekroczona masa całkowita pojazdu, ale jednocześnie nie zostały przekroczone dopuszczalne naciski osi pojazdu na drogę. Od powyższego obowiązku nie zwalnia okoliczność, że pojazd jest dopuszczony do ruchu i zarejestrowany i w ocenie Sądu nie zachodzi żadna sprzeczność między decyzją, mocą której pojazd został zarejestrowany a decyzją nakładającą karę pieniężną, gdy zarejestrowany pojazd posiada ładunek powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Każda z tych decyzji dotyczy innej sytuacji faktycznej.

W przedmiotowej sprawie przy wymierzeniu kary pieniężnej, do czego organ był zobligowany przepisami ustawy o drogach publicznych, w ocenie sądu nie doszło do złamania konstytucyjnej zasady państwa prawa. Organ w drodze kontroli ustalił stan faktyczny, niezakwestionowany przez skarżącego i w sposób prawidłowy odniósł go do obowiązujących przepisów prawa, na które wskazano powyżej.

Przedsiębiorstwo Produkcji Mas Betonowych "B." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie wnosiła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wydany wyrok i decyzje naruszają prawo, bowiem zostały wydane w oparciu o pomiary dokonane bez podstawy prawnej. Dla prawidłowego wymierzenia kary pieniężnej niezbędne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym w sprawie znaczenie ma przede wszystkim dokumentacja związana z dokonanym ważeniem pojazdu, gdyż wynik tego ważenia stanowi podstawowy dowód w sprawie. Jak wynika z akt sprawy pomiary będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji zostały wykonane wagami posiadającymi świadectwa legalizacji wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar. Jednakże sam fakt dokonania ważenia pojazdu przy użyciu wagi posiadającej świadectwo legalizacji nie przesądza jeszcze o prawidłowości przeprowadzonego pomiaru. Musi on bowiem spełniać także inne wymagania przewidziane prawem, a mianowicie wymogi zachowania przewidzianej procedury jego przeprowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 ze zm.), która weszło w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. minister właściwy do spraw gospodarki został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania. Wymagania te zostały określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316 ze zm.), które zaczęło obowiązywać z dniem 13 marca 2004 r. Oznacza to, że pomiędzy wejściem w życie rozporządzenia a wejściem w życie ustawy nie istniały żadne przepisy określające nie tylko wymagania metrologiczne dotyczące przyrządów pomiarowych, lecz także warunki ich właściwego stosowania i użytkowania. Nie można przy tym uznać za obowiązujące w tym zakresie przepisy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000, Nr 6, poz. 40), które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przepisy zarządzenia nie mogą być źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie to mogło zatem jedynie obowiązywać jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt, natomiast nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji wobec obywateli, co wynika wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. Ponadto zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar utraciło moc (niezależnie od przytoczonych wyżej przepisów rangi konstytucyjnej) najpóźniej z dniem 30 czerwca 2002 r. na podstawie art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800). Zatem po dniu 30 czerwca 2002 r., aż do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu brak było jakichkolwiek przepisów, które regulowałyby zasady dokonywania pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Pomimo zatem istnienia podstaw prawnych, co do samego nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, w chwili dokonywania ważenia przedmiotowego pojazdu brak było przepisów regulujących dokonywanie pomiarów nacisku na osi pojazdu oraz masy całkowitej pojazdu. Skutkiem tego brak jest możliwości ustalenia, czy sposób dokonania pomiaru przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny. Konsekwencją prawną tego jest to, że podstawą skargi kasacyjnej mogą być naruszenia prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zarzuty określonego naruszenia prawa materialnego, jak i określonego rodzaju naruszenia przepisów postępowania muszą dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego.

Według art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Określenie podstaw prawnych skargi kasacyjnej oraz związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wywołuje następstwa prawne dla skutecznego złożenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany".

Wymogiem materialnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Brak spełnienia warunków materialnych skargi kasacyjnej, które nie podlegają uzupełnieniu, powoduje jej niedopuszczalność, a w następstwie jej odrzucenie.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Nie powołano przepisów prawa materialnego ani też rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego, tak jak stanowi o tym, art. 174 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może sam wyprowadzać tych podstaw przez ich domniemanie z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie spełnia wymagań materialnych, na podstawie art. 180 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.