Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/06 oddalił skargę T. R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu w celu przebudowy drogi krajowej nr [...] nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi J., gmina J., powiat L., będącej własnością T. R. i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a także ustalającej zasady i termin wypłaty odszkodowania oraz termin wydania wywłaszczonej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z 17 grudnia 2004 r. wystąpił do Wojewody M. o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ właścicielka nie wyraziła zgody na sprzedaż działek. We wniosku wskazano, że działki nr [...] i [...] są niezbędne dla realizacji celu publicznego - budowy obwodnicy miejscowości J. wraz z rozbudową drogi nr [...] na odcinku od km 17+501.00 do km 21+198,83, zgodnie z decyzją Wojewody M. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Pismem z 11 stycznia 2005 r. Wojewoda M. wyznaczył właścicielce termin na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2005 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W dniu 17 marca 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28 lipca 2005 r., który to operat, zdaniem organu, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Organ stwierdził również, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.
T. R. wniosła skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła, że operat szacunkowy, w oparciu o który zostało ustalone odszkodowanie, jest wadliwy, ponieważ nie uwzględnia wartości instalacji oraz wzrostu wartości gruntu uzbrojonego w przyłącze, nie uwzględnia wartości ogrodzenia działki, bramy wjazdowej, zalesienia terenu, nie bierze pod uwagę, że nieruchomości gruntowe były wykupywane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad po 170 zł za 1 m2. Skarżąca zarzuciła również brak wskazania podstawy prawnej dla orzeczenia zobowiązującego Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść zastosowanych w sprawie przepisów ustawowych – art. 18 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podkreślając że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu jej zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28 lipca 2005 r., przy zastosowaniu § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. R., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji braku uchybień operatu szacunkowego i w efekcie oddalenie skargi. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "Ppsa", poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wskutek niewłaściwej oceny dowodów, będącej następnie przyczyną niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei doprowadziło do błędnego - zdaniem skarżącej - przyjęcia, iż wycena nieruchomości w operacie szacunkowym została dokonana stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wobec tego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zgodnie z art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego; przytoczone zaś ogólnikowe stwierdzenie dotyczące prawidłowości operatu nie jest właściwą oceną dowodów ani też prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. Sąd nie wziął pod uwagę zarzutów podnoszonych przez skarżącą, a mianowicie nieuwzględnienia w operacie szacunkowym wartości naniesień wskazanych przez skarżącą w piśmie z 27 września 2006 r., takich jak ogrodzenie i drzewostan, które zostały w całości wycenione na 15.000 zł. Skarżąca podnosiła, że fałszywe jest zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenie, iż działka nr [...] jest nieuzbrojona, skutkiem czego jest zaniżające wycenę porównywanie przez rzeczoznawcę cen transakcyjnych działek nieuzbrojonych będących nieużytkami, do tego położonymi w znacznej odległości, przy drodze gruntowej. Zaniżenie wartości jest również skutkiem zakwalifikowania nieruchomości jako płożonej przy ulicy [...], a nie ulicy [...] będącej główną drogą miejscowości J., chociaż skarżąca przedstawiła zaświadczenie Urzędu Gminy J. z którego wynika, że nieruchomość jest położona przy ulicy [...]. Dokonujący wyceny rzeczoznawca nie był nigdy na działce skarżącej, wykonał jedynie jej ogląd z działki sąsiedniej, co dowodzi braku profesjonalizmu. Przy wycenie rzeczoznawca nie wziął pod uwagę szeregu transakcji zakupu terenów pod drogi publiczne dokonanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, w których przyjmowano cenę 170 zł za 1 m2, a którą rzeczoznawca traktuje w operacie jako cenę maksymalną. Porównuje ponadto działkę typowo leśną (nr 12) z działką skarżącej, które takiego charakteru nie ma. W ewidentnej sprzeczności ze stanem faktycznym pozostaje klasyfikowanie działki w pkt 5.3 w rubryce 5 operatu jako niezagospodarowanej. Skarżąca podważa także przyjęte przez rzeczoznawcę przeznaczenie terenu na cele budownictwa jednorodzinnego, podczas gdy ze złożonego w toku postępowania pisma – studium wynika, że teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługową z dopuszczeniem obiektów produkcyjnych i składowych nieuciążliwych, a więc na cele bardziej wartościowe w aspekcie wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął to wszystko podzielając jedynie stanowisko Ministra zarzut, Budownictwa, iż skarżąca nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy określającej inną wartość nieruchomości. Zdaniem T. R., wadliwość operatu szacunkowego w pewnych jego aspektach jest na tyle wyrazista, że nie jest koniecznym zaprzeczanie jego treści poprzez konkurencyjną opinię rzeczoznawcy majątkowego. Nie wymaga posiadania specjalistycznej wiedzy, aby przeanalizować zarzuty przedstawione przez skarżącą. Ponadto na zlecenie skarżącej został sporządzony operat szacunkowy określający znacznie wyższą wartość nieruchomości, który został przedstawiony Wojewodzie Mazowieckiemu oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Twierdzenia Sądu dowodzą, że operatu tego nie dołączono do akt sprawy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, u podstaw błędnych ustaleń faktycznych legł brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą, co skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach podniesionego w skardze zarzutu.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa, wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując za zgodne ze stanem rzeczywistym ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, równocześnie uchylając się od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w tej sprawie przez skarżącą.
Z akt sprawy wynika, że właścicielka nieruchomości w całym postępowaniu kwestionowała ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 17 marca 2006 r. wnosiła o uwzględnienie przy porównaniu cen transakcyjnych z aktów notarialnych pozostających w dyspozycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z ostatnich 3 lat, a także uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego aktualnego stanu mapy i ewidencji gruntów. Z treści protokołu rozprawy nie wynika, by do tych wniosków odniósł się obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy bądź przedstawiciel organu administracji. Podnoszone w dalszym ciągu przez właścicielkę zastrzeżenia do operatu szacunkowego w piśmie z 20 marca 2006 r. zostały całkowicie pominięte przez Wojewodę M. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Mimo że strona powtórzyła je w odwołaniu od decyzji wskazując ponadto na wadliwość operatu szacunkowego polegającą na niezgodnych z rzeczywistym stanem ustaleniach rzeczoznawcy co do uzbrojenia działek w infrastrukturę techniczną, Minister Budownictwa w uzasadnieniu swojej decyzji poza opisem postępowania i przytoczeniem treści przepisów odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w kwestii odszkodowania stwierdził jedynie, że sporządzony operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast w odpowiedzi na zastrzeżenia strony wskazał, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego.
Takie stanowisko organu podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę T. R. na decyzję Ministra Budownictwa.
Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 Ppsa polega na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy administracji orzekające w sprawie. Sąd nie analizował i nie oceniał przedstawionego materiału dowodowego sprawy, a uzasadnienie wyroku ograniczył do przytoczenia treści zastosowanych w sprawie przepisów i argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wraz z błędnym poglądem organu odwoławczego, że jedynym rozwiązaniem w przypadku niezadowolenia strony ze sposobu sporządzenia operatu jest zlecenie przez nią we własnym zakresie wykonania wyceny przez innego rzeczoznawcę. Sąd nie dostrzegł, że takie stanowisko nadaje decyzji administracyjnej cechy rozstrzygnięcia arbitralnego, nie do pogodzenia z podstawową zasadą postępowania administracyjnego stanowiącą, że to na organie administracji spoczywa obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i związany z tym obowiązek zebrania i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 kpa), przy respektowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem Sąd pierwszej instancji pominął, że jak powszechnie przyjęto w orzecznictwie, organ administracji nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ administracji, który ma obowiązek oceny zgodności z przepisami prawa dokonanej wyceny, a w razie powzięcia wątpliwości co do jej wiarygodności obowiązany jest do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania poprzez żądanie od rzeczoznawcy wyjaśnień, bądź uzupełnienia operatu, a nawet przez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości wycen. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że zakwestionowane przez nią elementy operatu szacunkowego, odnoszące się do ustaleń co do stanu nieruchomości, nie wymagają dla ich przeanalizowania specjalistycznej wiedzy; zbędne byłoby zatem zaprzeczanie treści tych ustaleń poprzez konkurencyjną opinię rzeczoznawcy majątkowego.
Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w skardze, przytoczenie zaś ogólnikowych stwierdzeń co do prawidłowości operatu nie jest właściwą oceną dowodów ani też prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.
Dowodzi to zasadności zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Istotne znaczenie ma przedstawienie stanu sprawy, w którym powinno się znaleźć przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji oraz wskazanie, które z ustaleń zostały przyjęte przez sąd, a które nie - i z jakich powodów. Chodzi o to, by doszło do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny jest bowiem niezbędnym elementem subsumcji, a tym samym przyjęcia przez sąd właściwej oceny prawnej sprawy. W przedstawionym stanie sprawy trudno w ogóle mówić o uzasadnieniu wydanego przez Sąd wyroku w sprawie, skoro zabrakło w nim istotnego elementu, a mianowicie oceny, czy w świetle przedstawionych dowodów (tu: operatu szacunkowego, który kwestionuje strona) stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.
W takim stanie rzeczy zgodzić się należy z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji dokona wnikliwej analizy przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego pod kątem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie z jednej strony - prawa właściciela nieruchomości do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w szczególności poprzez możliwość zgłaszania w toku postępowania wniosków dowodowych, składania na rozprawie administracyjnej wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, a także wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego i z drugiej strony - odpowiadający temu prawu obowiązek ustosunkowania się przez organ do zgłoszonych wniosków, żądań, propozycji oraz zarzutów i wyjaśnienia stronie zajętego w sprawie stanowiska. Ocena powyższa winna znaleźć miejsce w uzasadnieniu wydanego przez Sąd orzeczenia w sprawie, stosownie do wymogów art. 141 § 4 Ppsa wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu T. K. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 Ppsa. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.